第一章 文獻述評和本書研究框架的構建

政府該如何自我定位，該行使什么職能，該如何行使職能，是不同國家在不同時代必須思考的共同問題。政府職能并非一成不變，不同的時代賦予了政府不同的使命。因此，政府需要不斷地進行自我調整，以適應不同時代市場和社會的需求。當然，政府職能的自我調整并不總是正向的，它也會出現與時代相脫節的情況。這就涉及所謂的職能轉變問題。時代在變化，政府與市場、政府與社會的關系也在變，政府職能轉變的問題也因此成了經久不衰的研究焦點。本章主要是回顧已有的關于政府職能轉變的研究文獻，并提出本書的框架。

第一節 政府職能轉變相關文獻回顧

一 關于政府職能轉變內涵的研究文獻

所謂政府職能，從淺層理解是指政府在一定時期內根據國家和社會發展的實際需要而發揮的特定功能和作用。行政管理學上的政府職能，是指政府在一定時期內根據社會發展需要擔負的職責和功能，主要涉及政府管什么、怎樣管、發揮什么作用的問題。喬占軍也曾提到政府職能就是一個社會行政體系在整個社會系統中所扮演的角色和發揮的作用。從更深層次看，政府職能不僅包括對政府以外的社會和市場的職能，還包括政府內部的自我建設職能。這里，張國慶曾將政府職能定義為國家行政機關承擔的國家職能，是相關政治權利主體按照一定的規則，經由一定的過程，通過多種表達形式實現彼此價值觀念和利益關系的契合，從而賦予國家行政機關在廣泛的國家政治生活、社會生活中的各種任務的總稱。目前，學術研究中對政府職能概念的界定更多的是在政府對政府以外的社會生活和市場經濟活動的職能方面，討論的焦點是政府“該管什么不該管什么”的問題。

無論是在政府的實際運作中還是在學術界，政府職能的劃分一直以來都是被討論的焦點問題之一。學術界基本認同的政府基本職能包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能。每一類職能下面又包括具體的職能內容。例如，政治職能下面還包括外交職能、國防職能等。在不同的學術研究中，研究者也會根據研究的需要對政府職能內容進行劃分。唐鐵漢認為，政府職能經歷了從經濟建設、政治建設、文化建設“三位一體”發展為經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的劃分歷程。鄧雪琳根據相關官方文件的界定，在研究中提出包括“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設”在內的“五位一體”的政府全面職能框架。可見，政府職能內容的劃分也會根據社會發展的不同階段而發生改變。因此，政府職能內容的劃分歸根結底就是政府與市場、政府與社會、政府與政府之間關系的職能內容劃分。

政府職能轉變，指的是政府的職責和功能的變化、轉換與發展。黃慶杰把政府職能轉變界定為三個方面，分別是政府職能總量的調適變化、政府職能結構的調整和政府職能實現手段的變化。陳瑞蓮認為政府職能轉變的內容主要包括職能重心的位移和職能方式方法的變化。卓越曾將政府職能轉變劃分為五個方面，即政府職能在結構、方式、關系、內容和幅度的轉變。此外，也有學者從政府與企業、政府與市場、政府與社會、經濟政策工具和政府機構改革五個方面探究政府職能轉變的歷程。政府職能轉變的界定在不同的研究中會有一些差別，但始終離不開政府職能內容和政府職能方式的轉變這兩大維度。

二 關于中國政府職能轉變的研究文獻綜述

（一）關于政府職能轉變的歷程及特點的研究文獻

目前，關于政府職能轉變的研究大部分集中在對轉變歷程的特點研究方面，研究者習慣將政府職能轉變的歷程劃分為不同階段，并探討不同階段的職能轉變特點。

按照時間節點劃分，政府職能轉變歷程大致可分為改革開放前和改革開放后兩個不同階段。當然，研究者也會根據研究的實際情況對政府職能轉變的階段進行劃分。吳敬璉曾在研究中將中國政府的改革歷程分為三個階段：行政性分權（1958～1979）、增量改革（1979～1993）、整體推進（1994年至今）。黃慶杰將20世紀90年代以來政府職能轉變的歷程劃分為三個階段：1990年至1992年中共十四大召開、1992年中共十四大至2000年市場經濟體制初步建立、2000年以來以加入WTO為契機的政府職能轉變。鄧雪琳通過考察1978年以來國務院政府工作報告，發現政府工作職能轉變經歷了以下幾個轉折點：1978年確立以經濟建設為中心；1981年提出加強物質文明建設和精神文明建設；1986年提出了加強經濟建設、政治建設和精神文明建設“三位一體”的職能布局；2006年提出了經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”的職能框架；2010年提出了全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的全面職能框架。可見，政府職能轉變階段劃分的依據不同，劃分的結果也不同。常見的劃分依據有：確定某些重要方針的會議、具有轉折意義的國家政策、經濟發展的重點轉折事件、政府改革的某些關鍵節點等。政府職能轉變的階段劃分并不是既定的，根據不同的研究視角而有所不同。

關于政府職能轉變的特點，從不同的視角出發會有不同的結論。有人認為，從政府角色的宏觀角度看，改革開放以來，中國政府職能轉變大致經歷了從“全能政府”到“有限政府”的漸變過程。從具體的職能重點來看，有人認為中國政府職能轉變經歷了從片面強調經濟建設，到物質文明、精神文明建設“兩手抓”，再到強化社會管理和公共服務職能，構建經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的國家治理框架。從職能方式的轉變看，有學者認為，改革開放伴隨著工作重心從階級斗爭向經濟建設轉移，與此相適應，政府職能轉變的重點長期放在經濟領域，“從計劃調節到市場調節，從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理”等，中國政府正在嘗試從全能主義的“家長式”政府向居中協調的“服務型”政府過渡。

（二）關于政府職能轉變的價值、動因和方向的研究文獻

1．關于政府職能轉變價值的研究文獻

在政府職能轉變的價值方面，在現代社會，作為工具性的政府是建立在“合目的性”的基礎上的，是產生于社會并服務于社會的組織體；政治越發展，政府就越能增進與實現公共利益，因而“公共性”是政府職能轉變的價值追求。當然，也有學者認為，政府轉型實質上是一個發展問題，政府轉型追求的是以國家發展為目標基礎的政治合法性。此外，在關于地方政府職能轉變的研究中，有人認為地方政府職能轉變的價值取向包括三個方面：結合本地實際自主決策的取向，樹立科學政績觀的取向，樹立發展能力的積累比發展本身更重要的發展取向。

2．關于政府職能轉變動因的研究文獻

在政府職能轉變的動因方面，影響一個國家公共行政的生態要素是多種多樣的，其中最主要的生態要素有五種，即經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統和政治構架。從政治系統來看，政治戰略的調整與變化直接影響到政府職能的轉變。在經濟方面，林毅夫等人認為，政府經濟發展戰略的選擇直接影響到經濟體制的形成，政府一旦選定了重工業優先發展戰略，就形成相應的扭曲價格的宏觀政策環境，以及以計劃為基本手段的資源配置制度和沒有自主權的微觀經營制度。在社會方面，密爾曾提到政府的固有職能不是一成不變的東西，在不同的社會狀態而有所不同，在落后的社會狀態比在先進的社會狀態要廣泛得多。政府在重組社會的過程中自覺或不自覺地將行政權力滲入其中，這就是所謂的“行政吸納社會”。在文化方面，行政文化的變遷是政府職能轉變的內在動因。計劃經濟年代的“政治掛帥”、封閉型、集權式、人治型和依附性的行政文化逐漸要轉化為注重經濟績效、開放型、分權式、法治型和自主性的行政文化，相應的，政府職能也會由“全能型”向“服務型”的方向轉變。

3．關于政府職能轉變方向的研究文獻

當前，中國社會正處于新的轉型期，有不少學者針對轉型期的特點對中國政府職能轉變的方向進行了探討。周志忍認為，新時期政府職能轉變的側重點不再是政府“該管什么不該管什么”，而是深入了解政府履行職責的具體方式，深入了解政府在應該管理領域的角色定位。同時，他還提出，新時期深化職能轉變的理念包括四個維度，即“協同政府”理念，結果導向的責任政府理念，“可持續性”理念，“管理精致化”原則。鄭永年在研究“社會改革和中國模式”這一問題時提到，中共十六大之前的改革一直是以經濟改革為主，而在包括醫療、教育和社會保障等在內的社會領域的建設和改革則進展甚微，他認為中國模式的改進在于通過社會改革而確立社會制度，社會改革和社會制度的建設已刻不容緩。可見，政府職能轉變的未來發展趨勢在于不斷加強政府在社會建設方面的職責和作用，在于向“服務型”政府的全面轉型。

（三）關于構建服務型政府背景下的政府職能轉變的研究

自溫家寶總理在2005年的政府工作報告中強調要努力建設服務型政府以來，構建服務型政府成為新時期中國政府改革的大趨勢。所謂“公共服務型政府”，就是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。基于此，學術界也對政府職能轉變展開了新的探討和研究。建設服務型政府，轉變政府職能是核心，政府應著重做好經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務，而把不該管、管不好的事交給市場、企業、社會組織和中介機構。建設服務型政府的著力點主要應在于強化政府公共服務職能，穩步增加政府公共服務支出，建立中國特色的公共服務模式和公共服務體系。在關于構建服務型政府，轉變政府職能的舉措方面，喬占軍提出了六個方面的舉措，即樹立以人為本理念，提高公共服務意識和水平；關注社會公平與正義，加快建立社會保障制度；創造良好制度環境，推進公共服務的社會化；深化行政審批制度改革；建立電子政府，提供物質設備和技術支持；進行政府文化創新。

（四）關于地方政府職能轉變的研究

在中國的“權威體制”下，中央與地方政府關系之間是領導與被領導的關系。上級政府與下級政府之間的職能和權限劃分是學術界歷來研究的焦點問題之一。因此，政府職能轉變的研究，存在著中央政府和地方政府兩種研究視角。在關于地方政府職能轉變的研究中，許前飛曾以海南省政府職能轉變為例評析當下中國社會轉型時期的地方政府職能轉變情況。陳永戰在思考我國地方政府職能轉變的問題時提到，建設“有限”與“有效”政府應當成為我國地方政府職能轉變的終極目標。他還認為，地方政府職能轉變要結合本地實際情況，樹立科學政績觀。此外，也有學者采用國內外對比的方式研究中國地方政府職能轉變問題。劉曉鳳借鑒挪威政府職能重新定位和服務方式再造的經驗，探究我國縣級基層政府職能轉變的角色定位和職能優化等問題。何得桂剖析了當前我國鄉鎮政府職能轉變的困境與不足，并在對西方發達國家地方政府職能定位的實踐經驗進行總結的基礎上，提出要以打破壓力型行政生態環境為核心，以科學界定鄉鎮政府職能為前提，以增強鄉鎮政府職能轉變的內動力為重點等對策建議。

三 從政府工作報告看政府職能轉變的研究文獻

政府工作報告被研究者們視為較有價值的研究政府履職情況的二手資料。楊君、倪星曾以15個副省級城市2001～2009年政府工作報告為樣本，分析中國地方官員政策承諾可信度及其影響因素。王佃利、呂俊平通過市長講話稿與政府工作報告的對比，研究城市政府職能履行的一致性與偏差。朱光喜、金東日對2006～2010年省級政府工作報告的產生過程和基本內容進行分析，探討了省級政府績效是怎樣進行自評估以及評估內容、評估結果是如何呈現的三個問題，并在此基礎上為完善省級政府績效自評估提出政策建議。呂志奎以改革開放以來國務院政府工作報告為參考，從發展目標、政府職能、政策工具、政府機構和財政結構五個維度研究中國政府的轉型之路。鄧雪琳基于1978～2015年國務院政府工作報告，采用“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”政府“五位一體”的職能分析框架，研究中國政府職能轉變的特點。

四 運用文本分析法探討政府職能轉變的研究文獻

文本分析法是一種定性和定量相結合的內容分析方法，最初主要應用于情報學和信息科學，現在逐漸發展成為現代社會科學領域的重要研究方法。王佃利、呂俊平運用文本分析法對市長文稿和政府工作報告進行研究，探究政府職能的實現問題。他們以時間為自變量，考察特定時間段內市長文稿的特征，同時以政府職能類別為依據對市長文稿進行統計和分析。此外，他們還引入“行政年歷”作為解釋城市政府行政過程的概念，同時在以時間為變量進行統計后發現，市長講話稿包含的內容呈現時間性特征，這反映出政府工作或市長日程具有一定的規律性。他們的研究基本符合文本分析方法的要求，但是更加偏向于定性分析。文宏運用文本分析法統計了1954～2013年國務院政府工作報告中涉及基本公共服務的關鍵詞的句子頻數，分析了中國政府推進基本公共服務的注意力分配。陳思分析了1978～2012年政府工作報告，通過分析政府工作報告中“穩定”與“改革”高頻詞的覆蓋率，分析了中國政府的“穩定”與“改革”意識。鄧雪琳采用文本分析法，通過對1978～2015年的國務院政府工作報告中的關鍵詞、高頻詞、關鍵段落字數開展計量，回溯性地測量了改革開放以來中國政府職能轉變的特點并預測了中國政府職能未來轉變的趨勢。

第二節 對已有文獻的評價和本書研究框架的提出

上一節政府職能轉變的研究文獻為我們提供了非常豐富的素材，使我們可以較容易地明了中國政府職能轉變的基本面貌，也為我們提供了較好的方法論基礎。但是，其仍然存在一些缺陷，主要有以下幾個方面。①多集中探討中央政府的職能轉變問題，缺少對地方政府職能轉變的研究。②在對地方政府職能轉變的研究中，缺少規范的對地方政府職能轉變的歷程研究。③在研究方法的使用方面，研究者慣于采用定性研究方法，而較少進行定量研究。④研究視角普遍比較單一，難以透視政府職能轉變的全貌。⑤宏觀敘事的研究文獻多，缺乏利用經驗材料對政府職能轉變進行實證考察，從而留下了很多空白。例如：缺乏利用地方政府工作報告進行文本分析的研究成果；缺乏通過對地方政府機構改革的變遷透視政府職能轉變的研究成果；缺乏從財政支出結構的角度對地方政府職能轉變加以研究的成果；缺乏從行政審批制度改革的歷時性定量分析中考察政府職能轉變的研究成果；缺乏利用問卷調查方法透視政府與市場、政府與社會關系的研究成果。而這些都是考察政府職能轉變的非常有意義的視角，忽視了這些視角，將會使政府職能轉變方面的研究陷入泛泛而談的境地，我們將難以對政府職能轉變的真實世界有一個準確的把握，進而難以提出有針對性的對策和建議。

為彌補上述缺陷，本書擬從多個視角出發，在以下幾個方面尋求突破。

一是對改革開放后廣東省政府工作報告進行歷時性文本分析，從中探討地方政府職能結構及職能履行方式的變遷。

二是對改革開放后廣東省歷次政府機構改革的內容進行分析，從中探討地方政府職能轉變的軌跡。

三是對改革開放后廣東省的財政支出結構的變化進行分析，從中探討地方政府職能重心的變化規律。

四是對1999年開始的歷次行政審批制度改革進行定量分析，以透視政府職能轉變。

五是利用問卷調查方法，探討政府與市場、政府與社會之間關系，從中探討政府職能的轉變程度和履行效果。

綜上，本書政府職能轉變部分的研究框架形成了，如圖1-1所示。