第二部分 分報告

中國法律援助艱難前行

法律援助是國家為貧弱者和特殊人群提供法律援助的法律化、制度化形式。維護弱者的權益是法律援助最重要的價值體現。法律援助是實現社會正義、保障人權的重要途徑。

中國的法律援助是由民間發起并推動政府開展的。我國公認的首家法律援助機構——武漢大學社會弱者權利保護中心成立于1992年5月，是一家民間法律援助組織，而中國司法部在1994年才正式提出建立法律援助制度。1995年，廣州市成立了全國首家政府法律援助機構——廣州市法律援助中心。隨著2003年《法律援助條例》的出臺，法律援助被明確為政府的責任。但是，民間法律援助并沒有消失，而是作為政府法律援助的補充，在社會生活中發揮著重要作用。

然而，我國的法律援助為維護弱勢群體權益，實現社會公正和人權保護的作用并不理想。無論是為弱勢群體提供訴訟、非訴訟類型的個案援助服務，還是推動法律改革以改善弱勢群體不利環境方面都嚴重不足。

一 法律援助本是弱勢群體的保護傘

就世界范圍而言，法律援助作為一項制度存在已有600余年的歷史。英國是世界上最早建立法律援助制度的國家，今天，有近150個國家或地區建立起以國家主導為核心，兼具民間社會力量的現代法律援助制度。如何界定和理解法律援助？中外法學界、律師界的專家、教授、學者觀點不一。

在國外，關于法律援助的概念，從受援者方面看，有廣義、狹義之分。廣義的法律援助是指，律師無償為經濟困難的民事訴訟當事人提供法律咨詢等，以及為刑事訴訟中的被告人提供辯護等幫助。如，有的稱“法律扶助（Legal aid），指法律上對訴訟案件中的伸張正義和維護權利的困難者予以扶助的社會制度”。訴訟案件包括民事和刑事案件。又如，依據《牛津法律詞典》中關于“法律援助規則”詞條規定來看，法律援助是指律師從公共基金中提取費用并對無力負擔訴訟的民事當事人和刑事被告人提供法律幫助。狹義的法律援助是指，律師對無力支付律師費用的被告人以無償或少收費為其提供刑事辯護的幫助行為。如，英國《簡明不列顛百科全書》稱：“法律援助是指在免費或收費很少的情況下，對需要專業性法律幫助的窮人所給予的幫助。”狹義的法律援助不包括咨詢事宜。

在中國，1992年，法律援助組織——武漢大學社會弱者權利保護中心的成立，標志著我國真正意義的法律援助的出現。至于何謂法律援助，中國的《法律援助條例》及其他現行法沒有正面回應法律援助的定義問題。1996年時任司法部部長肖揚在第7次部長辦公會上提到法律援助的內涵：“法律援助，簡言之，就是為弱者、殘者、少者、貧者提供法律救濟、法律幫助，保護司法人權，實現司法公正，體現我國在法律面前人人平等的精神。”1997年司法部下發的《關于開展法律援助工作的通知》曾對法律援助的定義有所涉及，并指出法律援助是“在國家設立的法律援助機構的指導和協調下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員為經濟困難或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助的一項法律制度”。2015年6月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于完善法律援助制度的意見》指出，法律援助是“國家建立的保障經濟困難公民和特殊案件當事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務，維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的一項重要法律制度”。

盡管各國在不同時期對法律援助的定義有所差異，但是可以肯定的是，法律援助是針對弱勢群體的制度設計，維護弱者的權利是法律援助最重要的價值體現。“弱”體現在面對財富、法律、權力、健康、人格等方面處于不利的、弱勢的地位。社會弱勢群體作為一個相對的概念，主要是指由于社會等外在原因而在經濟、政治以及社會競爭等方面處于不利地位的、生活在社會最底層的群體。不同的社會背景、不同的歷史時期，處于社會弱勢地位的群體也會發生變化，因此，弱勢群體的外延會隨著社會的發展而不斷變化。在社會結構轉型、運行機制轉換、經濟體制轉軌使利益格局不斷得到調整的同時，也產生了大量的社會問題，特別是失業下崗工人、效益欠佳的企業職工、待就業青年學生、留守農民、城市農民工等成了生活無法獲得充分保障、權益無法得到有效維護的新弱勢群體。

1．實現社會正義

正義是一個寬泛的概念，從不同的視角出發，對正義有不同的界定。那么，在法律援助視野下，古希臘先賢亞里士多德對正義做了這樣的界定：正義分為分配正義與矯正正義，“分配正義所關注的是在社會成員或群體成員之間進行權利、權力、義務和責任配置的問題”，“當一條分配正義被一個社會成員違反時，矯正正義便開始發揮作用，因為在這種情況下，要求對過失做出賠償或剝奪一方當事人的不當得利，就成為勢在必行的了”。也就是說，分配正義要求立法時對社會成員進行平等地賦予權利義務和責任，矯正正義則要求權益受到侵害時必須給予救濟。

從分配正義的實現來看，弱勢群體沒有被平等地賦予權利義務和責任。根據現代政治學理論，一個具體的政府決策過程要經過利益表達、利益集合、政策制定、政策執行等基本環節，其中利益表達是第一階段，占有重要位置。然而弱勢群體大都遠離權力中心，他們的交往或者流動難以延伸到上層或決策圈，并且“往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥，特別嚴重的是在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音”。政府對公共資源的公正配置缺乏必要的信息基礎，弱勢群體的利益也難以在政府公共政策中得到尊重和保護。在利益表達失衡的條件下，政府所制定的政策本身可能對弱勢群體是不公正的。法律援助致力于為弱勢群體代言，讓那些弱勢群體將法院作為一個公民表達意愿、讓糾紛能夠被大眾看得到、聽得見并得到協商或者公正和解的論壇，同時借此激發公共辯論，從而就許多重要的社會資源分配問題形成公共政策，通過這種途徑來發展法律，使法律能夠真正充分代表民意，能夠平等地分配社會成員的權利和義務，而不只是強勢群體掌握話語權的結果。例如收容遣送制度的廢止就與法律援助息息相關。2003年春夏之交，湖北籍大學生孫志剛在廣州的收容所里慘死，之后，許志永與另外兩位法學博士俞江、滕彪一起，“上書”全國人大常委會，建議對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查。2003年5月14日，許志永把一份違憲審查的建議書寄到全國人大常委會法工委。同年6月下旬，實施21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。

從矯正正義的實現來看，弱勢群體難以擁有通過訴訟或非訴訟方式保護自己合法權利的機會與手段。司法實踐卻一次又一次地告訴我們，“法律最為聲名狼藉的一點在于：它賦予富人比窮人大得多的權利。”在今天的社會，訴訟是費用高昂的游戲，訴訟的發起、送達、出庭、舉證、判決每個環節都要支出相應的成本才能走下去。在市場經濟條件下，任何服務均需符合等價有償的市場規律，法律服務也不例外，律師必須被支付費用，并且能力相異的律師往往收取不同的費用。因此，富者、強者有更多的資源可利用，能夠從容地支付法律服務費，得到優質的律師服務，更清楚如何用法律作為自己的武器和工具。而大多數弱勢群體卻因無力承擔律師的法律服務費用，被拒之于法院的大門之外。即便聘請，如完全按照市場規律，也只能找到與其富有的對手的律師相比能力較差的律師，自然不能獲得與強者、富者對等的維護自身權益的資源。法律援助通過免費向弱勢群體提供法律服務，保障他們平等地進入訴訟程序，平等地行使訴訟權利來維護他們的合法利益，有利于矯正正義的實現。

2．保障人權

公民享有權利意味著，既要避免公民的權利受到侵犯，又要在權利被侵犯后給予及時、公正的救濟。如果公民之間的糾紛不能得到公正、迅速的解決，公民的權利損害不能獲得救濟，則所謂尊重和保護公民的人權就成為泡影。由此，公民的訴訟權就顯得相當重要。

在中國，公民訴訟權行使有諸多障礙，對弱勢群體更是如此。如前所述，訴訟費收取過高，公民行使訴訟權、參與訴訟的成本較大，高昂的訴訟費用往往將弱勢群體拒于訴訟門外。特別是，公民向法院繳納的費用昂貴、繁多，包括有受理費、法院活動費、鑒定費、申請執行費等，這構成了當前公民行使訴訟權利嚴重受阻，尤其對貧窮者和弱者更是如此。雖然我國也規定了訴訟費用的緩交、免交制度，但是在現行體制下，因法院的經費實際上相當部分來自訴訟費用，法院在具體執行時卻“鐵面無私”，該制度的使用比例很低。

因此，法律援助事關弱勢群體訴訟權的實質保障，是國家對公民司法救濟的直接體現，以保障公民能夠依法行使訴訟權，充分體現人權保障。

二 法律援助如何維護弱勢群體的權益

從理論上講，法律援助的根本目的在于通過維護弱勢群體權益實現社會公正和人權保障。那么，法律援助究竟如何維護弱勢群體的權益？怎樣才能保證其發揮實質性的作用？如前文所述，在我國，弱勢群體的權益得不到實現和維護的原因有兩方面：一是弱勢群體的政治參與處于權利不平等的地位，他們缺乏參與立法和公共政策過程的渠道；二是弱勢群體缺少通過訴訟或非訴訟方式保護自己合法權利的機會與手段。因此，法律援助需要為弱勢群體提供參與立法和公共政策過程的渠道，以及必要的法律服務。而且提供的法律服務除了在數量供給上要滿足弱勢群體的需要，還須保證法律服務的質量，這樣才能保證弱勢群體可以獲得與強者、富者對等的維護自身權益的資源，弱勢群體的權益才能得到真正保障。

1．推動法律改革以改善弱勢群體不利環境

民事法律援助旨在通過幫助弱勢群體以維護公平和法治，而弱勢人群（貧困者）之所以貧困往往是因為缺乏為自己代言的能力和途徑導致法律和制度的不公平，但是“傳統法律援助對于法律本身的缺陷將無能為力”。為此，不僅需要通過個案援助對貧困者予以現有法律制度下的權利保障，還需要全面提高弱勢人群（貧困者）的法律能力，并推動法律改革改變不公平的法律環境。

從其他國家的實踐來看，目前，英國、美國、加拿大、澳大利亞、法國等國紛紛開始注重對弱勢群體進行更廣泛的法律服務，加強對弱勢群體的法律教育和提供法律信息，力圖增強弱勢者自身的法律能力，并通過提出各種建議使得糾紛在發生前得以預防。美國更是在民事法律援助中通過對典型案件的代理訴訟推動有利于弱勢群體的判例的誕生，以及通過游說和壓力使得各種有利于弱勢群體的法律和政策得以制定。從我國現實來看，我國的弱勢群體，如貧困群體更多的是由于國家分配體制和社會政策法律缺陷造成的制度性貧困，因此，貧困群體不僅需要維護和實現現有法律體系下的權利，最大的需要是徹底改變對其不利的法律和制度環境。弱者要改變其社會環境，必須進行利益表達，“讓弱者的聲音影響決策過程，是解決弱勢群體問題的基本條件之一”。

由具備相當文化水準和法律專業知識的法律援助人員作為其代言人，通過立法和司法建議，暢通弱勢群體的利益表達途徑，讓“弱者的聲音影響決策過程”，是“向窮困宣戰”，根本改變貧困者社會地位，徹底實現社會實質公平和體現社會主義本質的強有力手段。

2．提供訴訟、非訴訟類型的個案援助服務

最基本的法律援助是為弱勢群體提供直接的個案法律援助服務。實施形式既包括訴訟類型的刑事辯護與刑事代理、民事或行政代理，也包括非訴訟類型的法律服務形式，如提供法律咨詢、代擬法律文書、提供法律意見書、仲裁代理與公證證明等。

如前所述，在不同的歷史時期，弱勢群體的外延是不同的。因此，法律援助的對象也應與時俱進。例如，20世紀60年代，美國法律援助的主要對象是那些下層的黑人和生活在國家所劃定的貧困線以下的那些窮人。近些年來，在民權運動的呼聲日益高漲的條件下，在經濟動蕩的情況下，有些中下層的人士也可能由于種種意想不到的困難而淪為破產者或貧困者，一旦他們涉及訴訟問題，也需要國家為其提供法律援助。因此，為了滿足這些人對法律援助的迫切需要，美國總統和司法部部長鼓勵法律界成立一個組織來處理與民權實施有關的社會動蕩及其他問題，法律援助對象不再僅僅限于貧窮者階層，還擴大到艾滋病患者等特殊群體以及中產階級和其他非營利性組織。

法律援助的范圍也應該隨著社會的發展與時俱進。例如，20世紀60年代中期，解決貧困問題，開展反貧困斗爭是社會關注的焦點，法律援助的范圍因而集中到了為窮人提供民事代理方面。20世紀80年代以來，美國民事法律援助的范圍在以往的基礎上，進一步拓展和細化。除了傳統的移民、無家可歸者、老年人和消費者權益問題外，又延伸到了兒童與教育、環境問題、藝術事業、就業問題等領域。

再者，要保證法律援助服務的質量，讓弱者不僅打得起官司，還要贏得了官司。如果案件因為沒有收費而疏于會見、不盡認真、走過場、做樣子，那么法律援助就只是用來裝點法律公正和人權的工具，就失去了法律援助的意義，所以法律援助辦案質量的保證至關重要。一般來說，較高法律援助的辦案質量有以下一些基本特征：一是服務能力的可靠性。法律援助律師的指派要考慮其能力、專長及案件類型的匹配性。往往要通過組織職業教育、執業培訓等方式，提高律師辦案技巧和能力。二是服務行為的合規范性。法律援助律師的援助行為必須符合國家的政策法規和行業規范達到起碼的標準。三是服務行為的指向性、及時性、誠信度。就是說，在進行法律援助服務時，援助律師要始終以受援人為中心，采取各種措施和行動都要符合受援人的需要和利益，對受援人的需求在服務上及時跟進，行為的及時性所要追求的是提高效率，對受援人的承諾要言出必行，不能言而無信。四是服務行為的有效性。對于法律援助而言，就是援助的結果要能夠有效地維護受援人的權益，這一點往往通過勝訴、影響力來體現。

三 官方法律援助問題重重

官方法律援助是以政府設立的法律援助機構為主體指派或安排律師、公證員和基層法律工作者提供的法律援助，具有法定性的特點，援助對象和案件范圍一般是由法律明確規定的。

政府設立的法律援助機構性質屬于參照公務員法管理事業單位，由直轄市、設區的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定，經費主要由政府財政負擔。如，北京市法律援助中心是由北京市政府設立的法律援助機構，隸屬于北京市司法局。

除了政府設立的法律援助機構外，還有一類是工會、婦聯、殘聯為主的準政府組織社會團體設立的法律援助組織，主要負責為特定人員提供以咨詢為主的法律援助。本文將這類社會團體設立的法律援助組織歸入官方提供的法律援助。

近幾年，中國政府在法律援助方面下了大力氣。初步建立了有關法律援助的法規體系，法律援助機構不斷增建，隊伍日益壯大。目前，中國的法律援助機構已基本形成了國家、省、市、縣（區）、鄉鎮（街道）五級法律援助服務體系。截至2014年底，全國共有法律援助機構3263個，全國共設立法律援助工作站68225個。法律援助工作人員總數達14533人。2014年共辦結法律援助案件1001047件。2015年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善法律援助制度的意見》，要求重點做好農民工、下崗失業人員、婦女、未成年人、老年人、殘疾人和軍人軍屬等群體的法律援助工作，切實維護困難群眾的合法權益。

但是，官方法律援助的初衷在于維護政府利益，遠遠沒有實現維護弱勢群體權益的目標。

1．推動法律改革明顯缺位

我國目前的法律援助制度仍然停留在較低層次的目標上，注重的是對已有糾紛的解決，追求的是個案的援助，并不強調從總體上提升弱勢群體的法律能力，去推動法律改革以改善其不利環境。官方法律援助在為弱勢群體提供參與立法和公共政策制定的渠道方面存在明顯缺位。2003年頒布的《法律援助條例》規定的援助機構的職能僅僅是“負責受理、審查法律援助案件”和“指派案件”，沒有與研究、推動立法等環節結合起來，追求的是個案的援助，并不強調為弱勢群體代言，不重視提出立法、司法建議，以從根本上改變弱勢群體的不利處境和地位。

2．提供個案援助服務嚴重不足

（1）援助事項范圍狹窄，不能滿足弱勢群體的多樣化需求

我國對民事法律援助范圍的規定，仍然限制在與公民基本生存權相關的案件。《法律援助條例》第十條只規定了請求給付贍養費、撫養費、扶養費，請求支付勞動報酬，主張因見義勇為行為產生的民事權益等幾種情形。近幾年來，我國經濟和社會快速發展，城市化和工業化進程不斷加快，與弱勢群體切身利益休戚相關的如工傷事故、交通事故、離婚、家庭暴力、勞動合同糾紛、征地補償、拆遷安置、假農藥假種子及環境污染等案件不斷增多，現行法規對受案范圍的規定，已很難適應新形勢下社會快速發展對法律援助的需要。

在行政案件的法律援助方面，《法律援助條例》只規定依法請求國家賠償，以及請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇、請求發給撫恤金、救濟金等幾項與公民人身及基本生活密切相關的案件可以申請法律援助，而對于其他更為常見且公民更需要法律援助的涉及工傷認定、土地確權、征地拆遷決定、行政處罰決定不服，認為行政機關不予履行保護人身權、財產權法定職責等行政糾紛則并未納入援助范圍。

（2）援助對象覆蓋面不夠，很難跟上形勢發展的需要

從各國對法律援助對象資格的立法來看，法律援助對象一般僅限于經濟困難者。各國對法律援助對象的經濟條件都做了規定，英國和我國香港地區規定得最為詳細，而且隨著經濟的發展不斷加以修訂，如香港的經濟困難標準自1984年以來共修改了8次。我國《法律援助條例》第一條規定法律援助的對象是“經濟困難的公民”，而“經濟困難”的標準在《法律援助條例》第十三條做了如下規定：“本條例所稱公民經濟困難的標準，由省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域經濟發展狀況和法律援助事業的需要規定。”各省（自治區、直轄市）在《法律援助條例》授權的基礎上，在地方立法通常采取的經濟困難標準是將當地最低生活保障作為判斷是否經濟困難的標準。然而，經濟困難的標準一直滯后于經濟社會的發展，直接導致我國很多困難人群無法成為法律援助的對象。而且，最低生活保障是一個很低的標準，大部分人都遠遠超過這一標準，還有許多底層人民的生活或許剛剛越過最低生活保障線規定的標準，解決了自身的溫飽問題，但是這并不意味著他們就能夠請得起律師。

（3）法律援助的質量難以保證

官方提供的個案法律援助質量難以保證，這表現在以下四個方面。

第一，服務能力的可靠性難以保證。

所謂服務能力的可靠性是指法律援助律師的指派要考慮其能力、專長以及案件類型的匹配。從法律援助實踐中看，刑事法律援助主要由人民法院為受援對象指定辯護。法院提供的指定辯護是一種公共服務產品，具有“批量供應”的特征。在指派法律援助律師時往往不考慮律師的能力、專長與案件類型是否匹配。我國沒有設立專門的機構進行指定辯護質量的監督，也沒有相應指定辯護質量的具體標準。對于擔任援助律師的資格僅僅限定在律師，也就是只要具有律師資格就能夠從事刑事法律援助工作，不會受到執業時間以及相應執業經驗的限制。在法律援助實踐中，甚至還出現了不具有律師資格的人擔任辯護律師的情況。如，在趙作海案中，當年法院為趙作海指定的辯護人胡泓強為商丘市卓衡律師事務所的實習生，沒有考取律師執照，也沒有代理過任何案件。“當時由于其他律師都有業務在身，對此案也毫無興趣，于是便讓他擔任了趙作海的辯護人。”商丘市卓衡律師事務所主任如是說。

民事、行政法律援助需要申請人提出申請，根據《法律援助條例》的規定，法律援助機構可以指派律師事務所安排律師或者安排本機構的工作人員辦理法律援助案件；也可以根據其他社會組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件。雖然有些地方制定了法律援助中心法律援助“點援”制度，受援人可以挑選律師，例如北京市密云縣推出了法律援助“點援制”。但是，就全國范圍而言，通常受援人對于法律援助人員并沒有選擇權，只能被動地接受法律援助機構指派的案件承辦人，沒有自由挑選的余地，法律援助承辦人也無權限根據自己的特長選擇辦理某一類法律援助案件，法律援助律師服務能力的可靠性難以保證。

第二，服務行為的合規范性難以保證。

服務行為的合規范性是指法律援助律師的援助行為必須符合國家的政策法規和行業規范達到起碼的標準。2003年頒布的《法律援助條例》第六條特別強調：“律師應當依照《律師法》和本條例的規定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，依法維護受援人的合法權益，接受律師協會和司法行政部門的監督。”但何為“符合標準的法律服務”，以及標準為何，則不明確。對律師的約束，往往來自行業自治組織和行政司法機關的紀律懲戒，而這些懲戒更多的僅僅涉及關乎律師個人品行方面的評價，很少會涉及援助的效果方面。如，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定的《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第二十五條規定，辯護律師應當盡職盡責，恪守職業道德和執業紀律。標準的缺失，導致援助律師服務行為的合規范性難以保證。

第三，服務行為的指向性、及時性、誠信度難以保證。

服務行為的指向性、及時性、誠信度是指在進行法律援助服務時，援助律師要始終以受援人為中心，采取的各種措施和行動都要符合受援人的需要和利益，對受援人的需求在服務上及時跟進，行為的及時性所要追求的是提高效率，對受援人的承諾要言出必行，不能言而無信。從我國法律援助的實踐來看，律師服務的低回報性和律師承擔義務的強制性可能導致法律援助律師服務的指向性、及時性、誠信度難以保證。

律師的低回報性影響律師辦案的積極性。在普通法律服務中，律師和當事人之間是市場的雇傭關系，律師基于當事人付費而為當事人服務。在法律援助中，政府為受援人買單，律師所能得到的付費遠遠低于普通的法律服務。盡管我國《法律援助條例》規定，政府必須向法律援助律師支付辦案補貼。但是，由于目前我國總體經濟發展水平較低以及各地財政狀況的較大差異，很多地方政府投入法律援助的補貼經費十分有限，各地大多根據案件類型確定一個相對固定的補貼標準，數量很少，往往只是律師辦案成本的一部分，可以說，中國律師辦理法律援助案件大多需要自掏腰包。

基于行政指派的法律援助律師缺乏辦案意愿。西方多數國家的法律援助具有政府購買法律服務的性質，政府法律援助是私人律師的重要客源，律師辦理法律援助案件的積極性相對較高，因此，許多律師自愿加入法律援助律師的候選名單，政府法律援助機構可以允許當事人選擇律師，政府將根據律師服務情況支付成本費及部分服務費。而我國《律師法》《法律援助條例》都規定，律師必須承擔一定數量的法律援助義務。政府設立的法律援助機構可以據此指派律師辦理法律援助案件。顯然，這種基于行政指派的法律援助中，律師缺乏辦案意愿的可能性是存在的。

第四，服務行為的有效性難以保證。

對于法律援助律師服務行為的有效性，官方與民間看法相去甚遠。總體而言，官方認為，法律援助整體效果較好，而學者們多認為其作用相當有限。以刑事法律援助為例，對于刑事法律援助的效果，司法部采用“承辦人意見采納率”作為統計指標。統計顯示，2014年全國刑事法律援助案件中，承辦人意見全部采納和部分采納的案件數占90.7%。如果上述數據屬實，刑事法律援助服務效果可謂相當顯著。而由結果倒推過程，可以認為刑事法律援助律師在會見、調查取證、庭審辯護方面作用較大。

然而，實際上刑事法律援助僅僅停留在審判階段，而將偵查和審查起訴階段排除在外。在與受援助者會見方面，存在律師來不及會見被告的情況，如吳俊平運輸毒品一案，西雙版納州中級人民法院給州法律援助中心送交指定辯護人通知書距離法院開庭的時間不足一天，承擔法律援助的辯護人根本沒有時間去看守所會見被告，只能在開庭前提前到法院會見被告。在閱卷權方面，根據馬栩生的調研，大部分刑事法律援助案件中律師的閱卷權都會受到一定的限制。關于調查取證，從時間上看，律師通常都在接近開庭日期的時間段接到法律援助案件，根本沒有充足的時間全面了解案件和調查取證。

3．政府利益優先

（1）政府出于維護自身利益的需要，建立法律援助制度

任何統治者都是一定階級或階層的統治者，都依賴于一定的利益群體的支持，而并非所有社會成員的支持。正如社會學家布勞所說的，“政府權威依靠它作為合法權威受到的承認以及國民的主要群體對它的支持，就是說受到參與政治生活的并對公共事務關心的那些人的多數支持，而不必是所有居民的支持”。由于不同的社會階層、利益集團的力量強弱不一，他們是以不同的權重納入統治者的政治支持的效用函數的。因此，一般情況下統治者會優先考慮強勢集團的支持和要求，政策的制定就會傾向于它所依賴的強勢集團的利益。在中國，法律援助作為一項促進社會公正的制度，一直是以政府“自主”的方式建構完成的，也就是說，決策是由政府自上而下地制定的。在這種情形中，政策決策屬于權力精英決策模式，是政府從自己的切身利益出發，優先考慮強勢群體的利益，制訂并實施建構方案，自然不會在推動法律改革以改善弱勢群體不利環境方面有所作為。

（2）法律援助經費不足，影響法律援助的對象、范圍和質量

世界各國對民事法律援助對象條件與范圍的設定，主要受到法律援助資金的影響。當可提供的資金充足時，便適當放寬資格條件，使更多的人可以獲得民事法律援助；反之，當資金緊張、人手緊缺時，則適當收緊條件。

在我國，目前的法律援助經費主要以政府撥款為主，社會捐助和行業捐獻為輔。法律援助的經費主要來源于財政撥款，但是《法律援助條例》并未規定財政撥款的最低限額，只是規定“縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展”。在我國預算分配體系中，法律援助的資金約占財政總預算的0.021%，與發達國家還有很大差距，如英國用于法律援助的費用曾經約占財政總預算的5%。但由于我國幅員遼闊，各地經濟發展水平不平衡，東部沿海經濟發達地區的經費相對于中西部地區要充裕一些，但從總體上來說，法律援助經費不足一直是困擾我國法律援助事業發展的一個普遍性問題。近些年來，隨著我國的綜合國力不斷加強，經濟發展水平逐年提高，各地政府對法律援助工作的財政撥款有所增長。但是，隨著公民法律意識的提高，對法律援助的需求越來越多，各級法院指定辯護的案件數量也有增無減，本就不充裕的法律援助經費相對于大量需要接受法律救濟的民眾而言愈發顯得捉襟見肘。

以深圳為例，深圳市司法局法律援助處提供的數據顯示，2011～2013年，該處年支付辦案經費分別為529.25萬元、634.5萬元、943.41萬元，年辦案總數則逐年增長為4201宗、4850宗、6050宗，而相對應的年經費缺口卻達521萬元、578萬元、613萬元。這些數據表明，辦案經費增長不能與法律援助案件增長同步，導致辦案經費拖欠，不能實現應援盡援。此外，深圳全市各法律援助機構只有公職律師7人，平均每年要審查援助案件2萬件，辦理各種案件300余件。由于人手嚴重不足，法律援助案件的程序審查力量短缺，特別是2013年全年刑事法律援助案件量迅猛增加，承擔審核、辦理案件的公職律師就更顯得捉襟見肘。

四 民間法律援助百般無奈

民間自發的法律援助，是指純粹由私人或草根組織免費為需要法律上幫助的社會弱勢人群提供法律服務的活動。不僅包括律師的實施，而且包括了律師以外的其他法律工作者的實施，甚至還可能是非法律工作者的實施。民間法律援助是政府法律援助的必要的和重要的補充。但是，由于涉及“人權”“維權”等敏感議題，民間法律援助可謂百般無奈。

1．立法倡導微乎其微

近幾年，中國越來越多的民間組織在為弱勢群體提供日常服務性、行動性的具體工作中，開始研究、分析個案背后的宏觀制度，逐步參與到公共政策、法律法規制定的過程中，試圖引導社會議題，為弱勢邊緣群體發聲，最終推動制度變革。在直接向政府提供法律和政策建議方面，它們通過向政府部門提交法律意見書和立法建議、撰寫各類研究文章和報告、發表論文、舉辦研討會或論壇，并通過媒體擴大影響力的方式，促進政府立法和決策公正。在進行公共倡導方面，它們通過媒體、名人政要，開展各種活動、宣傳，設置相應的社會議題，以引導公眾，進而向政府和立法者施加影響。如，深圳市春風勞動爭議服務部在2006年3月和2006年10月曾兩次發起萬人簽名，要求取消勞動爭議仲裁收費的規定，后引起重視，在2008年5月1日實施的《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》規定，取消勞動爭議仲裁收費。

但從總體上看，民間法律援助在為弱勢群體提供參與立法和公共政策制定的渠道方面發揮的作用還十分有限。

首先，在直接向政府提供法律和政策建議方面，能夠真正對政府立法和決策產生影響的建議實際上是很少的。主要是少量的由知識分子創建的具有豐富專業知識的法律援助類民間組織在發揮作用，集中在婦女權益保障和農民工維權領域。它們通過向政府部門提交法律意見書和立法建議、撰寫各類研究文章和報告、發表論文、舉辦研討會或論壇，并通過媒體擴大影響力的方式，促進政府立法和決策公正。如，北京義聯勞動法援助與研究中心的發起人黃樂平以專家身份參與了2006年《工傷保險條例》的修訂工作，提出自己的修法建議。義聯還設計和推動了一系列“公共話題”，讓立法者們真正意識到職業病防治法的問題和修改的緊迫性。義聯的此番成功，與其豐富的體制內資源密切相關。與體制內決策者保持通暢的溝通渠道，是草根組織的法律和政策建議可能會被采納的關鍵。但是，如何建立體制內的資源，是中國草根組織的最大困擾。

其次，民間組織進行公共倡導的實際空間十分有限。在中國現行的體制下，這條路十分困難，能收到回音者寥寥無幾，更難以進一步獲批形成法律或公共政策，有時甚至會面臨很多風險。成立于2006年底的益仁平，長期致力于乙肝、艾滋病、殘疾等方面的消除歧視工作，形成了一套成熟的倡導手法。從2008年開始，益仁平正式發起了一個叫作“尋找身邊的人大代表”的志愿者小組。志愿者們從網上查找人大代表名單，搜尋他們的聯系方式，然后將益仁平的建議轉交給他們，由其形成議案帶到“兩會”上去。據介紹，每年益仁平都要寫十幾個議案，但真正被代表帶到會上的，只有三四個。即便人大代表接受了民間組織的訴求并形成議案，最后也往往被轉換為“建議、批評和意見”，并不會進入到大會討論議程進行審議，更難以進一步獲批形成法律或公共政策。更多的時候，NGO希望自己的聲音“上兩會”，無非是期望相關議題獲得媒體和公眾的關注。相較爭取人大代表代言，直接尋求與公共政策制定者、法律草案起草者的部委官員對話，成為更有效的路徑。利用公共事件、特定的節日、紀念日或是法律法規公開征求意見的機會向有關部門寄發公開信、聯名信、建議信，是大多數草根組織常用的手法。

2．個案援助服務領域及數量有限

民間法律援助的社會認可度是在一次次咨詢和一個個案件中堆積起來的，因此，相較于官方法律援助，民間法律援助因其民間性和公益性，會更直接、更方便、更愿意去保護社會弱勢群體的利益，提供滿足他們多樣化需求的服務。

通常，民間法律援助將受理范圍限定在某一特定群體的突出問題上，并且隨著時代的變化和援助對象需求的變化及時調整自己的援助范圍。例如，中國政法大學環境法學教授王燦發帶領一群志愿者于1999年11月開辦的國內第一家專為污染受害者提供幫助的法律援助中心——污染受害者法律幫助中心，主要為許多求助無門的環境污染受害者提供幫助。北京大學婦女法律援助中心在成立初期將法律援助的范圍主要確定在三個領域：婦女的婚姻家庭權益、人身權利和勞動權益。2003年以后，隨著中國政府法律援助機構的快速發展，一般的法律援助問題可以通過這個體系來解決。考慮到這種情況，北京大學婦女法律援助中心工作從研究一般的婦女問題，逐漸轉移到有關性別不平等、性別歧視等比較重大的社會問題上。又如，隨著老年人法律意識的增強和私有財產的增加，立遺囑開始進入老年人的視線。由蘇州百老惠法律服務中心負責的“幸福留言·蘇州遺囑庫”法律助老項目就是為了幫助60周歲以上有意愿立遺囑卻產生法律困惑的老年人而成立的。針對老年人被詐騙增多的情況，律維公益——北京律維銀齡研究與服務中心發起了“老年人被騙法律援助”專項行動，幫助那些被各類騙子忽悠得團團轉的老人們，通過合法渠道，討回他們辛苦大半輩子的血汗錢。

近年來，依靠一批懷揣著理想、信仰、社會責任感的公益律師群體，已經產生了一些有影響力、有建樹的民間法律援助組織，如北京義聯勞動法援助與研究中心、北京市千千律師事務所（原北京大學法學院婦女法律研究與服務中心）、致誠公益等，但是它們只是一個個孤例。在中國，民間法律援助組織的發展由于面臨身份、資金、人才等多重困境，沒有達到真正意義上的全面開花，在地域上，現有的組織一般集中在北京、珠三角地區。在領域上，主要集中在婦女的婚姻家庭、人身權利、財產權利、勞動權益，農民工的職業健康與安全、勞動權利，污染受害者維權等方面，并沒有滲透到生活的方方面面。

3．有限的行動空間

能否獲準注冊、如何處理與政府的關系、如何獲取資金等問題決定了民間法律援助的行動空間。對民間法律援助來說，其無奈主要來自制度和資源兩個方面。

（1）出于安全考慮，政府加強對民間法律援助組織的管理

黨的十八屆三中全會以來，中國政府對社會組織登記實行分類改革，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織先行直接登記，但明確了對政治法律類、宗教類、境外非政府組織三類的保留原則。法律援助類民間組織仍然受到雙重管理體制的限制，在獲得合法身份上困難重重。身份困境引發諸多連鎖效應，經過工商注冊的組織面臨稅負壓力和從業風險，如知名法律公益組織“公盟”，即在2009年因為稅賦問題以及以“企業”的身份從事非企業的活動，而受到稅務和民政部門的雙重處罰。

趙秀梅的研究認為，中國NGO的自我克制是政府可以容忍它們存在的關鍵。這對民間法律援助組織而言更是如此。為了生存，民間法律援助組織必須采取一系列策略，處理好與政府的關系。除了要自我限制組織規模以外，還要避開有爭議和敏感的政治議題，以期消除政府的疑慮，容許它們存在。否則，將面臨被關停的風險。例如，曾代理過“山木集團總裁強奸女員工案”、李彥以暴制暴殺夫案、董珊珊案、廣東惠州38個農嫁女土地權益糾紛案等重大典型案例的北京眾澤婦女法律咨詢服務中心（原北京大學法學院婦女法律研究與服務中心）從2016年2月1日起停止運營。因此，對于現階段涉及征地拆遷等矛盾十分激烈的群體性事件的行政案件，很少有民間法律援助主體專門代理。

（2）政府加強對境外資金的管理

資金問題是讓民間法律援助組織頭疼的一個難題。出于對法律援助等爭端的擔憂，國內很多企業和個人不愿意資助這樣的組織和項目。佟麗華在他的著述中寫到，2008年初在北京市人大會議上與潘石屹見面時，期望他能支持律師免費為農民工提供法律援助工作，當時主持人張紹剛也力促，公開說希望我們合作成功。為達成此事，佟麗華做了一番努力，雖然對方認為這件事情很有價值，但后來得到消息，他們愿意關注兒童教育問題，但不想介入農民工維權。民間法律援助組織多數是工商注冊的身份，不能參與政府購買公共服務，也很難得到國內基金會的資金。在這樣的背景下，多數民間法律援助組織開始尋求境外基金會的支持。例如，北京眾澤婦女法律咨詢服務中心自成立以來一直受到美國福特基金會的資助。但是接受境外基金會支持是個敏感話題，政府部門對境外資金支持法律援助項目持懷疑態度。

2016年4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過的《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》第五條規定，境外非政府組織在中國境內不得從事或者資助政治活動。對于絕大多數依賴境外基金會資助開展立法倡導的民間法律援助組織來說，此法可謂令其惶然的懸頂之劍。

五 結語

法律援助的價值在于通過維護弱勢群體的權益以實現社會公正，尊重和保障人權。弱勢群體成為法律援助真正的受益者需要兩個層級，首先，在立法和公共政策上走在前面，具有維護弱勢群體利益的理想；其次在行動上予以體現。但現在來看，中國法律援助前景堪憂，為弱勢群體撐起保護傘實屬童話。

如要將理想變為現實，弱勢群體成為法律援助真正的受益者，僅僅靠弱勢群體抗議是不夠的，僅僅靠民間的法律援助也是遠遠不足的，需要政府有超越個案援助本身的行動，在推動法律改革以改善弱勢群體不利環境方面的操作上有所作為。而這一天何時到來，我們不得而知。