第二章 發展型國家與中國

第一節 發展型國家的理論淵源與基本內容

一 日本與發展型國家

在第二次世界大戰后經濟重建中，日本沒有遵循美國給出的方式，而是采取了另一種完全不同的發展策略，其結果是，不但在短期內恢復了戰后經濟，還創造了經濟騰飛的奇跡。此后，人們開始關注日本的成功經驗，紛紛對這種新發展模式展開討論。日本是如何成功的？這種發展模式是否具有可復制性？發展型國家正是誕生在這樣的研究環境之中，是對日本發展模式的描述與概括。起初，它還只是眾多解釋中的一種，但隨著韓國與中國臺灣地區的經濟崛起，發展型國家對這兩個效仿了日本經驗并同樣迎來了經濟奇跡的國家和地區顯示出同樣出色的解釋力后，該理論迅速獲得大量關注，一度成為發展政治學用以解釋東亞地區現代化及經濟發展的主流理論。東亞的這三個經濟體——日本、韓國以及中國臺灣地區——也因此被視為發展型國家（或地區）的主要代表，其中又以日本為該發展模式的原型。

發展型國家理論最早由查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）在《通產省與日本奇跡——產業政策的成長（1925—1975）》中建立。該理論所提出的發展型國家自然以日本模式所具備的特點為主。

日本模式能取得成功，有很多歷史性因素發揮了作用，如戰爭環境。戰爭環境培育了發展意愿作為優先目標的合法性，同時強化了日本本就旺盛的民族進取心。從鴉片戰爭帶來的壓迫感，到第二次世界大戰戰敗后對恢復發展的迫切需求，這些壓力迫使日本政府將繁榮經濟當成必須一以貫之的首要目標。不論政治體制和掌權者如何更迭，民族主義確保了經濟發展穩居治理任務表的首位，不曾改變。這種持續性帶來的潛移默化的影響，不僅包括整個國民心理對發展優先性的高度認可，更包括使政府的經濟政策保持了程度驚人的連貫性。充滿壓力的國內外環境配合迫切的民族進取心，凝聚起普通日本民眾發展經濟的重要共識——這也是發展型國家賴以建立的大眾根基。從第二次世界大戰前到第二次世界大戰后，出于各種理由而得出的優先發展經濟的結論，使這個民族在順應政府作為與支持國民經濟發展上表現得相當順服和吃苦耐勞。為了發展的目標，即便是犧牲平等和一些個人利益也變得可以忍受甚至理所當然。

諸如此類促使日本成功的歷史條件是可遇不可求的。但這是否意味著以日本為模型建立起來的發展型國家就不具備可復制性呢？答案并非如此。

盡管歷史不能再現，但日本模式仍舊能夠被迫切希望實現經濟發展的國家和地區學習。因為該模式最為核心的成功要素——強烈的發展意愿、經濟發展的優先性以及政商合作的各種正式或非正式安排，都可以由一個強國家通過精心安排來實現。為此，查默斯提出了以日本模式為藍本的發展型國家的四大要素。

二 查默斯提出的四大要素

在最早提出的“發展型國家”那里，一個萬眾一心的國內環境是基本要求。即這個國家需要有發展共識，這個共識不僅是領導集團內部，亦要在整個社會成員中形成。它的好處包括但不限于大幅降低政府實施經濟政策的成本，并能在一定程度上維持發展模式的穩定。

就國家層面而言，發展型國家還需要具備另外四個要素，在查默斯的總結中，正是它們帶來了日本經濟奇跡。這四個要素分別是：一個規模不大、薪金不高而又有高級管理才能的精英官僚隊伍，一個擁有充足空間以便實施創新和有效辦事的政治制度，順應市場經濟規律的國家干預經濟的方式，通產省式的導航機構。

第一，官僚組織。發展型國家所要求的技術官僚并不同于官僚威權主義中的技術官僚，后者往往聯合外國資本獲利，以鎮壓為手段遏制民族產業的發展。在發展型國家中，規模適中的、廉潔型的、具備高級管理才能的精英官僚隊伍，是保證發展型國家正常運轉的中堅力量?！安糠秩藛T需要從工程師和技術人員中招募，但是，大部分人員應該是制定和執行公共政策的通才?！?img alt="〔美〕查默斯·約翰遜：《通產省與日本奇跡——產業政策的成長（1925—1975）》，金毅等譯，吉林出版集團有限責任公司，2010，第351頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/C1A6BA/11064909604455306/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1749428555-VOSr3KYiMqIKmITtW0Qk6jFLB7s0zYxR-0-8dc9e3ed3809fdc9df8be4977df33832">這支隊伍的職責包括“識別和選擇需要發展的產業”，即制定產業結構政策；“識別和選擇促使選定產業迅速發展的最佳方案”，即制定產業合理化政策；以及“在指定的戰略部門中監督競爭，以確保他們在經濟上的正常運行和效率”。

第二，政治安全閥。發展型國家應具備一種使官僚隊伍擁有充足空間貫徹國家自主性的政治制度。發展型國家的有效運轉，要求指導經濟發展的政府部門除了最強有力的利益集團之外，不受其他任何集團的干擾和影響，以便它能夠確立和實現長期的產業發展優先序列。經濟部門可能受到的干擾和影響，不僅來自社會，也包括來自政客的部分，政府部門最害怕它的內部事務被“政治干預”。在日本，統治任務與治理任務之間有一種潛在的政治分離，政治家們進行統治而政府官員進行治理。寬泛地來說，立法部門和司法部門只在行政部門偏離了國家軌道、發生不當行為時才會對政府官員的治理行為進行干預影響。在除此之外的其他時間里，立法部門與司法部門只對政府治理活動發揮“安全閥”功能，即幫助政府抵御社會上數量眾多的利益集團的影響，保持政府的自主性。

第三，干預方式。日本模式的一個關鍵部分是它所采取的公私合作形式，這是一種能夠順應市場經濟規律的國家干預經濟方式。國家駕馭市場，是發展型國家的典型特征，它將發展型國家與美國倡導的“三化”模式從根本上區別開來。查默斯認為，行政指導是最重要的干預方式，它是資本主義發展型國家的一項本質權力。為了及時應對經濟發展中的各種變化及突發事件，行政指導需要一定的靈活性和創新空間。因此，有必要使行政指導避免過分煩瑣的法律的約束。法律制定的程序對時間與空間有基本要求，亦不可能做到隨實際情況變遷而朝令夕改。即使是那些原則性或指導性立法，從本質上來說也不可能囊括可能出現問題的所有情形。況且，過于細致的法律將不利于政府進行創造性的行政管理。

但是，國家干預市場經濟的方式并不總是好的。在查默斯的研究目光所關注的50年歷史里，日本曾進行過多種方案嘗試，先后實施了自我控制、國家控制和公私合作的干預方式，并在第三次嘗試中取得了成功。公私合作方式成功的關鍵在于從私有企業中分離出企業的所有權和管理權。與讓企業進行自我控制的方式相比，在公私合作方式下國家能更有力地為私有企業設置符合國家“發展優先”戰略的社會經濟目標以及影響企業決策，同時企業也能在國家作用下獲取更高的競爭水平。日本公私合作的經驗表明，在執行產業政策時，國家必須注意保持市場競爭，既不使競爭程度太低而降低效率，又不使競爭程度太高而使發展偏離了國家制定的經濟優先目標。

可以說，政府機構與私有企業之間的關系問題，是國家指導下高速增長體制的基本問題，也是發展型國家的內生問題，足以對發展型國家的成敗起到決定性影響。

四，導航機構。從查默斯的著作當中，似乎可以看出通產省對日本經濟奇跡的重要性。發展型國家的有效運轉要求統治權與治理權相分離，一個像通產省這樣直接關系到經濟發展的導航機構，是以經濟優先發展為目標的治理活動的引領者和監控官。它能整合關鍵部門的資源，降低政府間及政府與社會間的合作成本，提升治理效率。但是統治權與治理權的分離本身是不會被正式承認的，因此，權力邊界問題成為不可避免的沖突。通產省的經驗告訴我們，控制產業政策的機構至少需要計劃、能源、國內生產、國際貿易和部分金融權力；而權力范圍則應具有隨情況需要而靈活變動的屬性。關鍵是需要給這個導航機構賦予適度的權力，既不能使它管理過多的部門導致權力過大，又不能使其管理的部門過少而無法履行職責。日本通產省的主要特點是精簡機構，對國家資金直接控制，承擔智囊職能，在微觀層次上執行產業政策的垂直機構，以及內部民主。

簡而言之，發展型國家理論強調發展意愿的優先性，延續重商主義傳統，在全球化的時代仍舊堅持強國家以政治權力干預引導經濟繁榮。發展型國家理論并不反對市場經濟規律，它也并不就市場應當如何自我運行而與自由主義辯論，相反它需要在盡可能的情況下順應市場規律。它與自由主義市場經濟的重要區別是，發展型國家并沒有將經濟從政治社會中剝離開來，而是在現實環境中探討經濟該如何運轉，著眼于一種鑲嵌于政治社會中的經濟活動的現實情形。換句話說，在發展型國家里，權力與財富往往緊密合作，發展型國家理論從來不否認政治背景以及權力活動之于經濟的重要性。在它那里，經濟學回歸了政治經濟學傳統，更注重一個有機整體的人類社會的實際經濟生活。

三 發展型國家的其他運用

查默斯“資本主義發展型國家”的概念一經提出，便引起許多政治與社會學家的回應。隨著其理論范式被運用到越來越多的國家與地區，發展型國家的理論內容也日漸豐富。

戈登·懷特（Gordon White）和羅伯特·韋德（Robert Wade）將發展型國家理論運用于第二次世界大戰后同樣取得優秀經濟表現的韓國與中國臺灣地區，他們認為韓國與中國臺灣地區在經濟體系特征上與日本具有高度一致性，比如以私有企業為主，政府干預市場來引導經濟發展。1990年韋德出版了《駕馭市場——經濟理論和東亞工業化中政府的作用》（Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization）一書。在這本書中，韋德將他的論證分為三個層次：第一，韋德分析了作為首要案例的中國臺灣地區，詳細闡述了中國臺灣地區經濟發展中“政府”的角色；第二，韋德從中國臺灣地區案例中歸納出一個普遍的經濟發展戰略，并證實該戰略在東亞其他社會中同樣取得成功，能夠為世界其他地區的發達國家及發展中國家提供經驗；第三，韋德指出他的發展理論最終證明了經濟的發展來自強國家對市場的有效干預，從而反駁了新古典經濟學有關國家干預妨礙資本發展的觀點。韋德提倡政府干預論，將東亞新興工業化國家和地區的成功歸因于政府一方面外在地管理市場，另一方面其官僚機器自身就作為市場樞紐和要素致力于市場的運作之中，參與并最終駕馭市場；而駕馭市場的關鍵，不僅在產品市場層次，更在投資層次上。市場上各自的產出成為他人的投入，由政府制定規則并影響私人企業的決策，使之符合政府為經濟設計的恰當的發展計劃與結構。這種干預機制既能充分發揮市場的優勢，又能夠刺激資金投向政府選定的有利于經濟長遠發展利益的特殊領域。

愛麗絲·H．阿姆斯頓（Alice H. Amsden）以韓國為主要研究對象，同樣驗證與闡釋了發展型國家理論對后發工業國家的重要意義。阿姆斯頓研究的重點命題正是后發工業化國家發展過程中強干預國家的必要性。在幾乎所有成功的后發工業化國家中，強國家都扮演了重要角色，國家干預的體系促進了大型的多樣化的商業組織發展，指導了私人企業發展的速度與方向，形塑了工業結構。在阿姆斯頓看來，韓國經濟之所以能夠取得較其他經濟體更快的增長速度，是因為國家高于私企的絕對原則。后發工業化國家能夠接收并適應發達國家的現存技術，但為了成功，它們必須是優秀的學習者和組織者。政府會扮演一個關鍵性的角色，促進、引導、支持以及處罰私人企業的活動以便鼓勵其快速學習與擴張。政府政策不應指向增加競爭和提高市場功能，而應刺激更大規模的勞動密集型產業、寡頭公司，使其能匹敵于市場份額，組織管理、技術、資金資源，向新工業、新產品和新科技流動。

維斯（Weiss）、霍布森（Hobson）和阿圖爾·科利（Atul Kohli）分別對發展型國家理論做了卓有成效的比較研究。在《國家與經濟發展——一個比較及歷史性的分析》（States and Economic Development: A Comparative Historical Analysis）中，維斯和霍布森討論了國家政策對引導經濟發展的重要作用。他們認為，強國家是國家經濟發展和工業改革的關鍵，不論在過去還是在未來都決定著該國在國際經濟體系中的地位。為了論證這一點，他們首先在理論上分析了強國家對于經濟和社會的影響，并提出：當國家擁有有效的嵌入式自主性（Embedded Autonomy）時，它就能夠將自主能力有效地通過社會團體深入到社會經濟發展中，產生更多的能量。隨后，維斯和霍布森對歐洲和東亞的經濟發展史進行分析，重點描述了這些國家在歷史上如何建立國家能力，又如何通過國家能力促使經濟發展。2004年，科利出版了《國家引導的發展——全球邊緣地區的政治權力與工業化》（State-directed Development: Political Power and Industrialization in the Global Pe-riphery），探討了國家引導的發展在邊緣地區中的不同作用，力求回答為何有的國家比其他國家更成功地促進了工業化。他的回答分為兩個部分：第一部分，科利分析了成功案例中的國家特征，重點解釋了國家干預模式，包括政策選擇、政府與市場關系、商業與勞工集團等；第二部分，科利從國家本身的制度特征出發，從國家能力上解釋了不同國家引導發展的不同效果。在整個分析過程中，科利強調了國家權威的重要性，它在全球邊緣地區能否有效推動工業化速度和模式上有著重要影響。他將國家權威的不同類型分為新世襲性國家（Neo-patrimonial States）、凝聚性資本主義國家（Cohesive-Capitalist States）和分散性多階級國家（Fragmented-Multiclass States）。其中第一種國家不具備公共空間，不能稱為現代國家，因而被排除在后發國家的理想類型之外。第二種凝聚性資本主義國家是科利對發展型國家的又一稱呼，權力的凝聚性既體現在精英之間，也體現在精英與大眾之間，集權的、目標明確的權威結構使國家能力能夠深入社會內部，將經濟快速增長作為國家安全的保障并放在國家工作的首要位置上，形成一系列有效的政治—經濟聯結。但是，這一類型的國家也往往因國家與資本之間的潛在張力而顯出鎮壓性。分散性多階級國家則被科利稱為真正的現代國家，因為它具有統治權威和足夠健全的公共空間。它的公共權威分散在廣泛的階級聯盟上，因而無法有效地追求國家目標，政治精英往往疲于爭取多階級的擁護。這種類型的國家并不一定是民主的，但往往具備民主國家的共同難題：政策決策因權威分散和合法性問題而政治化，政府無法做過多承諾，亦在實現經濟發展目標上較凝聚性國家軟弱?；趯θN權威類型的界定，科利以韓國、巴西、印度和尼日利亞為例，分析了不同權威類型的國家在選擇和執行經濟政策上的差異，最終比較的結論是凝聚性資本主義國家（即發展型國家）是最適合邊緣地區國家引導發展的模式。

禹貞恩（Meredith Woo-Cumings）主編的《發展型國家》（The Developmental State）則是對發展型國家理論進行重新思考和論述的代表作。該書中收錄了10篇相關論文，并劃分成四個板塊對發展型國家進行了歷史的、政治的、市場的和安全的再解釋。第一部分，禹貞恩將發展型國家概括為“由政治的、官僚的和財閥勢力組成的無縫網絡的簡稱，這一網絡塑造了東北亞的資本主義經濟生活。這種國家形式最初是作為該地區對西方主導的世界產生的一種特異性反應……但時至今日，國家政策的正當性仍然可以通過磨礪國家經濟的競爭性和殘余的民族主義中（即使是在當代全球化的背景下）得到證明”。而整個第一板塊的目的是闡明“發展型國家的命題以及最初這一概念的考古學和認識論基礎”，進行這項工作的人包括了該理論的創始人查默斯·約翰遜。第二部分，對發展型國家的歷史性考察，分別在日本、韓國的發展脈絡以及美國的歷史對比下，對東亞發展模式進行評估。第三部分，重點論述了發展型國家在經濟理論上的存在基礎，學者們利用新制度主義經濟學、演進經濟學、收益遞增理論、交易理論等現代經濟學內容，解釋了發展型國家中國家干預——尤其是產業政策——的合理性。第四部分，囊括了兩篇比較視野的論文，它們嘗試將發展型國家的理論運用到對東亞以外的國家與地區的解釋上。嘗試既包含了歐洲大陸上早已成為發達國家的法國，亦有拉丁美洲廣受關注的后發國家巴西、墨西哥，還有亞洲另一個大型的發展中國家印度。法國的例子表明，發展型國家并不一定帶來經濟增長，但伴隨著一種道德抱負。巴西和墨西哥的發展模式與東亞相比有類似之處，但更大的差異導致了兩者間迥異的經濟成就，因此施奈德（Schneider）以開發型國家予以區別這兩種后發發展的模式，在比較中突出了發展型國家成功的原因。最后印度的例子也起到了類似的作用，但采用了不同的路徑，對印度的解釋是從失敗的嵌入開始的。

四 發展型國家的弊端

運用發展型國家理論分析新的案例，不僅為采取國家主義發展方式的那些國家與地區提出了新的解讀視角與解釋框架，亦為理論本身豐姿添彩。但討論不僅限于此，還有一些學者針對理論缺陷或弊端做出了細致探討。

發展型國家的發展性和國家主義特征在西方經濟史中都可以找到淵源，它也同樣具備了國家主義共性的問題，即如何確定合理的干預方式。市場經濟是“看不見的手”，在干預不當的情況下，“看得見的手”很可能阻撓“看不見的手”，而不是彌補市場缺陷甚至主導市場發展。在后發國家，落后壓力和不成熟市場的復雜性無疑為“看得見的手”發揮作用增加了難度，而擴大國家對經濟的控制力達到駕馭經濟發展的程度則比普通的政府干預更加困難。在日本的經驗中，查默斯就曾觀察到不當的干預方式不僅不會實現發展型國家的好處，反而阻礙經濟發展。其他后發國家和地區不一定會像日本這樣好運，能夠支付嘗試的代價并最終尋找到恰當的、適合國情和區情的干預方式。

即便在一段時期內政府能夠合理地使用干預手段、控制好干預程度，但想要在壓縮的急劇變化的經濟情勢中保持國家干預的理性程度卻并不是一件高成功率的事情。一方面，需要官僚機構有穩定的專業人才的供給；另一方面，要保持官僚既與社會緊密相連從而保障政策制定更加貼合變化的實際，又要與社會保持距離從而使官僚理性獨立于多樣化社會利益的干擾。

更重要的是，國家行為不論動機如何，最終都會在結果上起到強化國家權威的作用，一旦國家或實際上代表了國家自主性的官僚發生異化，那么發展型國家賴以生存的強大國家權威反而會增加國家對社會的剝奪潛能。

除了上述不穩定性缺陷外，發展型國家還有一個不可避免的缺陷，即政治與經濟間的內生張力。正如查默斯在描述日本經驗之后所總結的那樣，發展型國家內大公司發展壯大后對自我權力的渴望和國家控制之間將出現必然矛盾。

20世紀最后十年間，隨著日本、韓國、中國臺灣等國家與地區的經濟發展陷入泥潭，發展型國家理論的光環開始遭到懷疑。東亞普遍卷入經濟危機的事實對該理論的有效性造成了負面影響。對發展型國家及其理論的批判反思圍繞著國家干預經濟以及國家轉型而展開。

新古典經濟學者認為經濟危機正是由于國家干預造成的，腐敗、尋租等問題層出不窮，市場機制喪失了有效性。但亦有研究認為，沒有堅持發展型國家的理念，貿然實行自由化，才導致了金融危機的發生。比如朱天飚就認為，韓國的政商關系放棄了發展型國家的特征，發展型政權衰弱，最終經濟轉型出現混亂，陷入亞洲金融危機；而同樣作為發展型案例的中國臺灣地區，則因其較大程度地維系了發展型的政商關系，政權穩定，故而沒有如韓國那樣受到金融危機的破壞。像朱天飚一樣認為發展型國家理論仍具備有效性的學者亦有不少。發展型國家理論盡管有局限性，但就過渡模式而言，它的有效性仍舊存在，目前出現的發展型國家轉型以及發展悖論并不足以成為質疑其有效性的有力證據。