非盟、非洲一體化與中國的建設(shè)性參與

羅建波◎

【內(nèi)容提要】20世紀(jì)以來非洲歷史發(fā)展的一條主線，是非洲各國人民通過相互間的團(tuán)結(jié)與合作爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)政治獨(dú)立，在完成這一歷史任務(wù)后開始追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全面復(fù)興。當(dāng)前，非盟的發(fā)展不僅顯著推動(dòng)了非洲的經(jīng)濟(jì)振興與和平安全建設(shè)，也通過集體的力量和日益統(tǒng)一的姿態(tài)而顯著提升了非洲的國際地位，成為21世紀(jì)非洲復(fù)興的重要推動(dòng)者和建設(shè)者。中國始終注重發(fā)展與非盟的伙伴關(guān)系，逐步增加了對(duì)非洲一體化的重視和投入，在當(dāng)前非洲發(fā)展進(jìn)程中扮演了難以替代的重要角色。通過參與非洲經(jīng)濟(jì)一體化以及非洲的和平與安全建設(shè)，中國不僅幫助了非洲，也通過推動(dòng)非洲政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程而展現(xiàn)了自身負(fù)責(zé)任的大國形象，由此提升了自身在國際和平與發(fā)展領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。

【關(guān)鍵詞】非盟 非洲 一體化

【作者簡(jiǎn)介】羅建波 中央黨校國際戰(zhàn)略研究所中國外交研究室主任，副研究員。

21世紀(jì)以來，非洲發(fā)展的時(shí)代主題已由20世紀(jì)的“求獨(dú)立、求解放”轉(zhuǎn)變到“求和平、求發(fā)展”。為順應(yīng)這一時(shí)代要求，非盟積極致力于實(shí)現(xiàn)非洲大陸的政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)振興，成為推動(dòng)當(dāng)前非洲發(fā)展與變革的重要力量。雖然非盟的發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)和問題，非洲一體化的理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距仍很大，但深入推動(dòng)非盟的地區(qū)合作進(jìn)而實(shí)現(xiàn)非洲的和平與發(fā)展，是非洲復(fù)興的必然選擇，也是世人對(duì)非洲發(fā)展的普遍期待。當(dāng)前中國與非盟關(guān)系的發(fā)展，具有推動(dòng)非洲發(fā)展及亞非復(fù)興進(jìn)程的積極意義。

一 全球化時(shí)代非盟的角色、使命與成就

非盟于2002年正式成立并取代非統(tǒng)組織，是非洲國家旨在通過集體力量來尋求政治穩(wěn)定、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并提升非洲國際地位的重大舉措。如果說非統(tǒng)組織的歷史貢獻(xiàn)在于推動(dòng)非洲大陸實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立和解放，那么非盟的成立則是這些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立的非洲國家在全球化時(shí)代對(duì)非洲發(fā)展與復(fù)興的追求。非盟的成立是非洲復(fù)興的新起點(diǎn)，標(biāo)志著非洲一體化進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段。

非盟是非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)者。非盟積極倡導(dǎo)“自主發(fā)展”思想，著力推動(dòng)實(shí)施“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”，為非洲經(jīng)濟(jì)合作搭建了制度平臺(tái)并規(guī)劃了合作路徑。“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”提出了21世紀(jì)非洲發(fā)展的總體目標(biāo)，旨在通過非洲國家的聯(lián)合自強(qiáng)以消除貧困，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展并減少對(duì)外部世界的依賴。其具體路徑為，一方面實(shí)施重大的經(jīng)濟(jì)技術(shù)和能力建設(shè)項(xiàng)目以推動(dòng)非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，另一方面通過非洲各區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體內(nèi)部和相互間的一體化來實(shí)現(xiàn)非洲大陸層面上的合作，最終建立起成熟的非洲經(jīng)濟(jì)共同體。目前，諸如東部非洲共同體、南部非洲發(fā)展共同體、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體等區(qū)域組織正在推動(dòng)建設(shè)關(guān)稅同盟甚至貨幣聯(lián)盟，為未來非洲大陸的經(jīng)濟(jì)合作搭建了必要的制度平臺(tái)。當(dāng)前，非盟致力于非洲經(jīng)濟(jì)合作的重要方面，積極推動(dòng)非洲大陸的跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。落后的基礎(chǔ)設(shè)施直接影響了非洲的發(fā)展能力和國際競(jìng)爭(zhēng)力，正如經(jīng)合組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)表明，全球進(jìn)口商品的平均貨物運(yùn)輸費(fèi)用占到商品價(jià)格的5.4%，而這一數(shù)字在非洲則高達(dá)5倍以上。為改變非洲基礎(chǔ)設(shè)施的落后面貌，2012年1月召開的非盟第十八屆首腦會(huì)議重點(diǎn)討論了“非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃”，承諾落實(shí)跨國跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，加快鐵路聯(lián)通和港口運(yùn)力建設(shè)，以突破制約貿(mào)易發(fā)展的交通瓶頸。

非盟是非洲和平與安全的主要維護(hù)者。在安全理念上，非盟對(duì)非洲集體安全原則進(jìn)行了重大創(chuàng)新，以“非漠視”原則（non-indifference）取代了非統(tǒng)時(shí)期長期堅(jiān)持的“不干涉”原則（non-interference）。非盟呼吁對(duì)非洲戰(zhàn)亂與沖突實(shí)行“零容忍”（zero tolerance），規(guī)定在成員國國內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重反人道罪行或出現(xiàn)不符合憲法程序的政府更迭，以及在成員國間出現(xiàn)侵略情勢(shì)時(shí)有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制干預(yù)，其中包括武裝干預(yù)的使用。這使非盟在理論和實(shí)踐層面有權(quán)對(duì)那些潛在危機(jī)或現(xiàn)實(shí)沖突進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，在很大程度上突破了集體干預(yù)與國家主權(quán)長期存在的內(nèi)在緊張，這是非盟與非統(tǒng)組織在安全原則上的最大不同。在機(jī)制建設(shè)上，非盟創(chuàng)建了和平與安全理事會(huì)，正在積極建設(shè)非洲常備軍和快速反應(yīng)部隊(duì)。非盟還推動(dòng)建立了非洲國家間的相互監(jiān)督和約束機(jī)制，即“非洲互查機(jī)制”，希望利用集體規(guī)則和相互監(jiān)督來促使非洲國家實(shí)現(xiàn)良治，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)非洲大陸的政治穩(wěn)定。在實(shí)踐層面，非盟自成立以來，相繼對(duì)科特迪瓦、多哥、科摩羅、馬里、中非、南蘇丹等國的政治危機(jī)進(jìn)行了政治調(diào)解和斡旋，同時(shí)向布隆迪、索馬里、蘇丹達(dá)爾富爾派遣了維和部隊(duì)。其中特別重要的是，非盟自2007年以來一直在索馬里開展維和行動(dòng)并在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)執(zhí)行“非盟—聯(lián)合國達(dá)爾富爾混合行動(dòng)”，對(duì)于有效遏制索馬里和蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)動(dòng)蕩局勢(shì)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。雖然非洲沖突管理離不開聯(lián)合國和西方國家的介入，但非盟的集體安全機(jī)制無疑是非洲和平與安全建設(shè)的核心。

非盟是非洲國際地位提升的積極貢獻(xiàn)者。非盟注重以集體姿態(tài)“抱團(tuán)”參與重大國際事務(wù)，以統(tǒng)一聲音表達(dá)非洲人的應(yīng)有權(quán)益主張。一是爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)非洲國家的“入常夢(mèng)”。非盟于2005年3月和7月相繼發(fā)表《埃祖爾韋尼共識(shí)》和《錫爾特宣言》，呼吁聯(lián)合國基于普遍性、平等性和地區(qū)平衡原則進(jìn)行全面改革，要求給予非洲不少于2個(gè)擁有否決權(quán)的常任理事國和5個(gè)非常任理事國的席位。非盟能夠基本協(xié)調(diào)非洲國家的立場(chǎng)并提出統(tǒng)一的入常方案，顯示了非洲國家的政治團(tuán)結(jié)，這是世界其他地區(qū)所沒有的。二是在“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”框架下與外部世界建立更為平等的伙伴關(guān)系，爭(zhēng)取國際社會(huì)對(duì)非洲發(fā)展的支持。三是鼓勵(lì)非洲國家以集體姿態(tài)與外部世界創(chuàng)建合作機(jī)制，更為清楚地表達(dá)自身的利益關(guān)切，增強(qiáng)非洲融入全球體系的能力。目前，非洲大陸已分別與美國、歐盟、日本、印度、中國建立了美非經(jīng)貿(mào)合作論壇、歐非首腦峰會(huì)、日本“東京非洲發(fā)展國際會(huì)議”、印非首腦峰會(huì)、中非合作論壇機(jī)制等重要的合作機(jī)制，2014年美國還在華盛頓首次舉辦了美非首腦峰會(huì)。

非盟是泛非主義和非洲復(fù)興思想的積極倡導(dǎo)者。非洲是世界各大洲中較早提出整個(gè)非洲大陸實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)、統(tǒng)一與復(fù)興的大陸。在20世紀(jì)非洲民族解放任務(wù)完成以前，泛非主義旨在復(fù)興“非洲個(gè)性”和“非洲傳統(tǒng)精神”，喚醒非洲人的民族自尊心和自豪感，從而推動(dòng)非洲大陸實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立和解放。21世紀(jì)非盟取代非統(tǒng)組織之后，開始在新的時(shí)代背景下重新闡釋非洲復(fù)興思想，呼吁非洲國家在團(tuán)結(jié)合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)發(fā)展、穩(wěn)定與良治。2013年非盟在紀(jì)念非統(tǒng)組織成立50周年慶典時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)“泛非主義和非洲復(fù)興”的主題，呼吁非洲人團(tuán)結(jié)一致共尋和平、發(fā)展、民主與良治的復(fù)興之路。正如時(shí)任非盟輪值主席埃塞俄比亞總理海爾馬里亞姆在會(huì)議致辭中說：“今天和未來非洲人的使命是完成先驅(qū)們的夢(mèng)想，創(chuàng)造一個(gè)免于貧窮和沖突的非洲，一個(gè)和平、繁榮和統(tǒng)一的非洲。”非盟對(duì)非洲復(fù)興思想的倡導(dǎo)，有助于塑造非洲人的共同身份意識(shí)，激發(fā)非洲人獨(dú)立自強(qiáng)的精神，從而為非洲國家的團(tuán)結(jié)合作與一體化提供了寶貴的精神動(dòng)力。

二 當(dāng)前非盟面臨的主要挑戰(zhàn)與問題

非盟自成立以來，在理論創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè)上取得了許多重大突破，在推動(dòng)非洲一體化方面采取了一系列新的舉措，但其合作成效卻并不明顯。在政治與安全合作方面，非洲政治形勢(shì)并未因?yàn)榉侵藜w安全機(jī)制的創(chuàng)建而得到徹底改善，非洲至今仍是世界上最為動(dòng)蕩的地區(qū)之一。面對(duì)近年來北非政治動(dòng)蕩和馬里、中非、南蘇丹局勢(shì)的惡化，非盟應(yīng)對(duì)乏力，非洲沖突的解決仍然主要依靠外部力量的介入而非地區(qū)集體安全機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)合作方面，“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”在推動(dòng)非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施及其他經(jīng)濟(jì)技術(shù)建設(shè)項(xiàng)目上進(jìn)展緩慢，非洲經(jīng)濟(jì)一體化也未能有效推動(dòng)非洲內(nèi)部貿(mào)易和投資的顯著增長。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布的《2013非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》指出，雖然非洲內(nèi)部貿(mào)易額在總量上有所增長，但非洲內(nèi)部貿(mào)易額占非洲貿(mào)易總額的比重卻從1997年的22.4%降至2011年的11.3%，而這一比重在亞洲和歐洲則分別達(dá)到50%和70%。阻礙非盟發(fā)展的因素主要有以下幾點(diǎn)。

非盟面臨的內(nèi)部制約因素：經(jīng)費(fèi)不足與能力建設(shè)滯后。首先，由于非洲國家大多是不發(fā)達(dá)的中小國家，非盟的經(jīng)費(fèi)因此主要依賴外部支持而非成員國繳納的會(huì)費(fèi)，這極大影響了非盟的一體化努力。比如，當(dāng)前非盟和平與安全機(jī)制90%的經(jīng)費(fèi)開支需要依靠外來援助，其中絕大部分來自美國、歐盟及歐洲主要大國。非盟在蘇丹達(dá)爾富爾的維和使命也主要由于人力、裝備和財(cái)政拮據(jù)而不得不讓位于“非盟—聯(lián)合國達(dá)爾富爾混合行動(dòng)”，非盟在索馬里的維和行動(dòng)也部分因?yàn)樨?cái)力所限而一直無法達(dá)到聯(lián)合國批準(zhǔn)的維和人數(shù)。“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”的目標(biāo)在于推動(dòng)非洲國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立，但資金短缺使得許多發(fā)展倡議難以付諸實(shí)施而束之高閣。其次，非盟的能力建設(shè)不足是制約非盟發(fā)展的又一內(nèi)在因素。非盟的機(jī)制建設(shè)不可謂不完備，它制定的各種有關(guān)非洲和平與發(fā)展的決議不可謂不多，但這些機(jī)制和決議常常由于執(zhí)行能力的不足和行政效率的低下而流于形式。在很多觀察家眼里，非盟還只是一個(gè)“清談館”。

非盟發(fā)展的條件不足：核心國家的缺失及非洲大陸的“分裂”。地區(qū)一體化的發(fā)展離不開地區(qū)“核心”國家提供公共產(chǎn)品及其扮演的領(lǐng)導(dǎo)角色。這是因?yàn)椋貐^(qū)內(nèi)的核心國家能夠帶動(dòng)地區(qū)市場(chǎng)的發(fā)展并協(xié)調(diào)各成員國的行動(dòng)和利益，其中特別重要的是，它們能夠利用其相對(duì)強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)影響力來推動(dòng)地區(qū)一體化的制度創(chuàng)新與發(fā)展，創(chuàng)造條件以克服地區(qū)一體化發(fā)展面臨的困難和障礙。歐洲一體化離不開法德軸心的攜手并進(jìn)，東盟合作的不斷深化也離不開印度尼西亞、馬來西亞和新加坡等的積極推動(dòng)。非洲的南非、尼日利亞和埃及原本是非洲的地區(qū)大國，但這些國家的國內(nèi)發(fā)展面臨巨大問題因而限制了它們?cè)诘貐^(qū)事務(wù)中所能發(fā)揮的作用。南非經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)但國內(nèi)貧富分化嚴(yán)重且社會(huì)治理能力不足；尼日利亞資源豐富卻未能擺脫“資源詛咒”，且國內(nèi)族群、宗教矛盾突出，因而成為非洲“跛腳的巨人”；埃及在北非乃至整個(gè)非洲有著較大的政治影響力，但近年來未能走出世俗主義和宗教主義的政治沖突。如何推動(dòng)這些國家本身的發(fā)展與穩(wěn)定，激發(fā)其對(duì)地區(qū)發(fā)展的熱忱和信心，是關(guān)乎非洲一體化未來的重大問題。非洲大陸還存在一種事實(shí)上的“分裂”狀態(tài)。首先，來自歐洲的殖民統(tǒng)治把非洲從政治、經(jīng)濟(jì)、語言和地理上分割為“法屬非洲”“英屬非洲”“葡屬非洲”等地緣政治板塊。各國與殖民宗主國形成的片面的經(jīng)濟(jì)依附和垂直的產(chǎn)業(yè)分工尚未改變，非洲各國、各區(qū)域間的橫向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系未能建立起來，這直接造成非洲國家間的橫向貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作難以得到有效開展。其次，嚴(yán)重的地區(qū)安全問題直接影響了非盟的政治團(tuán)結(jié)。比如，剛果（金）東部地區(qū)的戰(zhàn)亂就一度導(dǎo)致周邊國家直接卷入，幾乎演化為一場(chǎng)地區(qū)性戰(zhàn)爭(zhēng)，也使大湖地區(qū)至今仍未擺脫戰(zhàn)爭(zhēng)的陰影。最后，非洲除了非盟這一涵蓋幾乎所有非洲國家的地區(qū)組織外，還有眾多區(qū)域性的合作組織，其中非盟認(rèn)可的就有8個(gè)。這些區(qū)域合作組織的一體化程度不一、政策各異且在地理區(qū)域上交叉重疊，不僅難以有效協(xié)調(diào)彼此間的一體化進(jìn)程，也消耗了非洲國家本已嚴(yán)重短缺的人力和財(cái)力資源。

非盟面臨的理論困境：民族國家構(gòu)建與地區(qū)一體化的矛盾。泛非主義的政治理想是實(shí)現(xiàn)非洲國家的政治獨(dú)立并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)大陸的完全統(tǒng)一。然而，在非洲國家獲得政治獨(dú)立后，各國面臨的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族國家構(gòu)建而非大陸層面的政治統(tǒng)一。這是因?yàn)椋侵薷餍律褡鍑冶仨氂行д蠂鴥?nèi)各族群、各地區(qū)間的差異和隔膜，在全新的民族國家政治框架下創(chuàng)建一個(gè)新的國族。同時(shí)，政治獨(dú)立的來之不易使非洲國家格外珍視并注重維護(hù)國家主權(quán)的完整和獨(dú)立，這使地區(qū)一體化在理論和實(shí)踐層面面臨國家主權(quán)的制約。雖然非盟創(chuàng)造性地提出了“非漠視原則”，并實(shí)施了非洲國家間相互監(jiān)督的“互查機(jī)制”，但主權(quán)平等和不干涉內(nèi)政仍是《非盟憲章》規(guī)定的基本原則。如何處理民族國家構(gòu)建與泛非主義之間的關(guān)系，如何在民族國家倡導(dǎo)的“國家性”“國民性”與泛非主義倡導(dǎo)的“泛非性”“非洲性”之間尋求平衡，是當(dāng)前非洲一體化尚未很好解決的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題。

三 非盟與非洲一體化的發(fā)展前景

非洲一體化進(jìn)程展現(xiàn)給世人的，是一幅理想與現(xiàn)實(shí)存在巨大落差的二元圖景。能否全面評(píng)估非盟取得的發(fā)展成就，客觀認(rèn)識(shí)非洲一體化的理想與現(xiàn)實(shí)，關(guān)系到我們對(duì)非洲一體化的態(tài)度以及中國—非盟關(guān)系發(fā)展前景。

非洲一體化并非沒有建樹。在歷史上很長時(shí)期里，非洲一體化主要是一種政治合作而非經(jīng)濟(jì)合作，其發(fā)展成就也主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)域而非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。非統(tǒng)組織在歷史上曾長期致力于非洲大陸的民族解放事業(yè)，促成了非洲國家的政治獨(dú)立，當(dāng)前非盟又積極致力于推動(dòng)非洲國家的政治進(jìn)步和人權(quán)保護(hù)，有力推動(dòng)著非洲國家的良治和政治民主化進(jìn)程。盡管非洲集體安全合作未能給非洲帶來長治久安，但不斷完善的集體安全機(jī)制卻在相當(dāng)程度上有助于遏制現(xiàn)有沖突的升級(jí)以及潛在沖突的爆發(fā)，有助于使和平與發(fā)展的理念深入人心。在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域，非盟的國際參與顯著提升了非洲在國際體系中的地位，使非洲國家在相當(dāng)程度上以近代數(shù)百年來未曾有過的獨(dú)立姿態(tài)在國際上發(fā)表自己的聲音和看法。從更為廣泛意義的文化精神層面看，非洲一體化還有助于塑造非洲人的共同身份和區(qū)域意識(shí)，強(qiáng)化非洲人的歷史責(zé)任感和使命感，這些對(duì)于非洲國家的長遠(yuǎn)發(fā)展以及非洲大陸的復(fù)興事業(yè)是有著積極作用的。

非洲一體化是非洲復(fù)興的必然選擇。非洲國家大多積貧積弱且治理能力不高，缺乏以一國之力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并有效維護(hù)政治穩(wěn)定的能力，更難以一國之力去應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)。因此，通過地區(qū)合作增進(jìn)各民族國家的利益，通過集體力量來應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)并解決日益增多的跨國性問題，就成為非洲國家在全球化時(shí)代的戰(zhàn)略選擇。對(duì)多數(shù)非洲國家而言，當(dāng)前非盟的奮斗目標(biāo)并非是要建立“非洲合眾國”，而是為各個(gè)非洲國家的發(fā)展提供外部條件，為那些弱小的非洲國家在國際社會(huì)爭(zhēng)得一席之地，幫助那些弱小的非洲國家在國際舞臺(tái)上發(fā)出自己的聲音。正如埃塞俄比亞學(xué)者馬莫·穆契（Mammo Muchie）所言：“聯(lián)合起來的非洲是非洲在世界其他民族面前和相互間獲得尊嚴(yán)、自信和自尊的唯一途徑。”這是非盟和非洲一體化對(duì)非洲落后國家的特殊意義所在。

國際社會(huì)重視非盟和非洲一體化。國際社會(huì)普遍把非洲一體化視為非洲復(fù)興的必然選擇，把非盟視為非洲一體化的核心。各大國也紛紛加強(qiáng)了同非盟的合作，希望以此推動(dòng)非洲的發(fā)展，同時(shí)借助非盟的平臺(tái)擴(kuò)大自身在非洲事務(wù)中的影響力。歐盟和美國均向非盟派駐了常駐使團(tuán)，并向非盟提供大量的經(jīng)濟(jì)援助和維和支持。歐盟早在2004年便出資2.5億歐元在歐盟—非洲伙伴關(guān)系框架下設(shè)立“非洲和平基金”, 2014年歐非峰會(huì)進(jìn)一步承諾未來三年內(nèi)為“非洲和平基金”提供7.5億歐元的財(cái)政支持。中國、印度等新興大國也顯著加大了對(duì)非洲一體化的重視，金磚國家組織2013年德班峰會(huì)決定籌建金磚國家開發(fā)銀行并籌備建立金磚國家外匯儲(chǔ)備庫，其中的重要考慮便是支持非洲的跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此撬動(dòng)非洲國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。非盟的當(dāng)務(wù)之急是及時(shí)擬定統(tǒng)一的對(duì)外政策，充分利用外部世界對(duì)非洲一體化的重視來推動(dòng)非洲地區(qū)合作。

21世紀(jì)以來，非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯著提速，一大批非洲國家開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。2012年世界經(jīng)濟(jì)增速前20名的國家中，有11個(gè)在非洲。自2013年開始，非盟著手?jǐn)M定涉及未來50年發(fā)展規(guī)劃的“2063議程”，以有效動(dòng)員非洲力量，實(shí)現(xiàn)大陸的發(fā)展與變革。使非洲從“絕望的大陸”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋Ｍ拇箨憽保钱?dāng)前非盟的歷史使命，也是世人對(duì)非盟的期待。非洲一體化充滿艱辛，卻大有希望。

四 中國—非盟關(guān)系與非洲復(fù)興進(jìn)程

基于對(duì)非盟發(fā)展前景及其歷史角色的積極認(rèn)識(shí)，基于對(duì)非洲發(fā)展事業(yè)的支持和幫助，中國積極重視發(fā)展與非盟的關(guān)系，不斷增加對(duì)非洲一體化的投入，由此推動(dòng)了當(dāng)代中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的不斷升級(jí)和發(fā)展。

中國與非盟的合作機(jī)制初步建立，雙邊關(guān)系的定位逐步清晰。事實(shí)上，中國自1998年起便開始派政府特使以觀察員身份出席非統(tǒng)首腦會(huì)議，這一慣例在非盟成立后得到進(jìn)一步加強(qiáng)。2002年7月，中國外交部副部長楊文昌作為政府特使出席了在南非德班市舉行的非盟首屆首腦會(huì)議，此后中國均派出外交部級(jí)別較高的官員出席非盟首腦會(huì)議。2005年3月，中國向非盟派駐兼駐代表，成為首批非洲以外國家向非盟派駐兼駐代表的國家之一。2006年，中非合作論壇北京峰會(huì)宣布，中非雙方致力于建立和發(fā)展“政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文化上交流互鑒”的“中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，中國與非盟關(guān)系自然是這一戰(zhàn)略伙伴的重要組成部分。2011年，非盟委員會(huì)正式加入中非合作論壇，非盟在中非合作論壇機(jī)制中的地位得到應(yīng)有的確認(rèn)。于2008年11月正式啟動(dòng)的中國—非盟戰(zhàn)略對(duì)話會(huì)議至2015年已舉辦了六次，為雙方就中非關(guān)系發(fā)展和涉及雙方利益的重大國際問題交換意見搭建了平臺(tái)。中國與非盟關(guān)系的機(jī)制化和制度化已經(jīng)起步，雙方往來的總體框架已初步搭建起來。

中國與非盟還加強(qiáng)了高層互訪，不斷夯實(shí)雙方政治互信與合作。2003年11月，溫家寶總理在埃塞俄比亞出席中非合作論壇第二屆部長級(jí)會(huì)議期間，會(huì)見時(shí)任非盟委員會(huì)主席科納雷。2005年8月，科納雷訪華。2009年9月，時(shí)任非盟委員會(huì)主席讓·平訪華，聲稱非盟高度重視中國在國際事務(wù)中發(fā)揮的建設(shè)性作用，感謝中國為非洲和平與發(fā)展事業(yè)做出的積極貢獻(xiàn)。2012年1月，全國政協(xié)主席賈慶林應(yīng)邀出席非盟第十八屆國家元首和政府首腦會(huì)議開幕式，發(fā)表主題為“加強(qiáng)中非團(tuán)結(jié)合作 攜手共創(chuàng)美好未來”的演講，這是中國國家領(lǐng)導(dǎo)人首次出席非盟首腦會(huì)議。2014年5月，李克強(qiáng)總理訪問埃塞俄比亞和非盟總部，并發(fā)表“開創(chuàng)中非合作更加美好的未來”的演講，稱贊“非洲是世界政治舞臺(tái)上的重要一極”“非洲是全球經(jīng)濟(jì)增長新的一極”“非洲是人類文明的多彩一極”。

伴隨雙邊關(guān)系的顯著改善，中國與非盟合作的內(nèi)容得到顯著拓展，由此前主要集中在政治互助發(fā)展到全方位、多領(lǐng)域、多層次的合作。中國基于非盟及“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”的優(yōu)先目標(biāo)，與非盟在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、和平與安全、人力資源合作與能力培訓(xùn)、全球氣候變化談判及其他國際事務(wù)中開展了廣泛的合作。其中之一是中國推動(dòng)并參與非盟的經(jīng)濟(jì)一體化與跨區(qū)域合作。經(jīng)濟(jì)合作、沖突管理與共同外交是非盟時(shí)代非洲一體化的三個(gè)核心領(lǐng)域，其中經(jīng)濟(jì)合作更是直接關(guān)系到非洲一體化的未來發(fā)展及世人對(duì)非洲一體化的信心。然而，非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后，嚴(yán)重影響著非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相互間橫向貿(mào)易的開展，也極大降低了非洲國家吸引外資的能力及參與世界經(jīng)濟(jì)的深度和廣度。為表達(dá)對(duì)非洲區(qū)域合作的支持，在2012年第五屆中非合作論壇會(huì)議上，胡錦濤主席宣布“中國將同非方建立非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作伙伴關(guān)系，為項(xiàng)目規(guī)劃和可行性研究提供支持，鼓勵(lì)有實(shí)力的中國企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與非洲跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。中方當(dāng)時(shí)承諾在2012年后的3年里向非洲國家提供200億美元貸款額度，重點(diǎn)支持非洲基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。中國已成為非洲經(jīng)濟(jì)一體化的重要推動(dòng)者和參與者。

中國注重與非盟在解決非洲地區(qū)沖突和熱點(diǎn)問題上的合作，以負(fù)責(zé)任的姿態(tài)建設(shè)性參與非洲和平與安全事務(wù)。其具體方式，一是明確支持非盟倡導(dǎo)“以非洲方式解決非洲問題”（African solutions to African problems）的原則，推動(dòng)非盟在維護(hù)非洲和平進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。二是為非盟在非洲開展的自主維和行動(dòng)和常備軍建設(shè)提供資金和后勤支持，增加為非盟培訓(xùn)和平與安全事務(wù)官員和維和人員的數(shù)量。《中國對(duì)非洲政策文件》明確聲明：“支持非洲聯(lián)盟等地區(qū)組織及相關(guān)國家為解決地區(qū)沖突所做的積極努力，并提供力所能及的援助。”三是在諸如蘇丹達(dá)爾富爾等地區(qū)熱點(diǎn)問題上堅(jiān)定支持非盟的主導(dǎo)作用。在蘇丹達(dá)爾富爾問題上，中國明確推動(dòng)蘇丹政府、非盟、聯(lián)合國“三方機(jī)制”和堅(jiān)定支持以維和行動(dòng)和政治和解進(jìn)程為主渠道的“雙軌戰(zhàn)略”，敦促蘇丹方面與非盟開展務(wù)實(shí)合作。2007年2月，胡錦濤主席在中非合作論壇北京峰會(huì)后的首次非洲之行中訪問了蘇丹，提出處理達(dá)爾富爾問題應(yīng)遵循的四項(xiàng)原則，其中就包括“非盟、聯(lián)合國等應(yīng)該在達(dá)爾富爾維和問題上發(fā)揮建設(shè)性作用”。四是積極參與聯(lián)合國在非洲開展的維和行動(dòng)，以此幫助非盟及非洲國家實(shí)現(xiàn)沖突治理。當(dāng)前，中國參與了聯(lián)合國在全球的9項(xiàng)維和行動(dòng)，其中7項(xiàng)在非洲。2013年4月，中國向馬里派遣了包括工兵、醫(yī)療和警衛(wèi)在內(nèi)的維和先遣隊(duì)，這是中國首次派出具有安全警衛(wèi)能力的安全部隊(duì)參與維和。2014年12月，中國首次向聯(lián)合國派出成建制的維和步兵營，部署在南蘇丹首都朱巴地區(qū)，主要承擔(dān)維和任務(wù)區(qū)保護(hù)平民、聯(lián)合國和人道主義工作人員，以及巡邏警戒、防衛(wèi)護(hù)衛(wèi)等任務(wù)。這表明中國參與聯(lián)合國維和行動(dòng)的廣度和深度得到進(jìn)一步提升，標(biāo)志著中國在聯(lián)合國維和行動(dòng)中發(fā)揮的作用日益明顯，也進(jìn)一步體現(xiàn)了中國承擔(dān)國際和平與安全的大國責(zé)任。在第五屆中非合作論壇會(huì)議上，中國承諾將發(fā)起“中非和平安全合作伙伴倡議”，繼續(xù)深化在上述領(lǐng)域同非盟的合作。

中國還重視非盟的機(jī)構(gòu)與能力建設(shè)，以此推動(dòng)非洲一體化進(jìn)程。非盟建立了泛非議會(huì)、和平與安全理事會(huì)、常駐代表委員會(huì)、非洲人權(quán)與民族權(quán)法院、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化理事會(huì)，特別技術(shù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，初步搭建了一體化的組織框架和運(yùn)行規(guī)則，但這些機(jī)構(gòu)的完善尚需時(shí)日，且由于自身財(cái)政拮據(jù)及辦事效率相對(duì)低下，非盟的決策與行動(dòng)能力還亟待提高。為支持非盟建設(shè)，中國顯著加大了對(duì)非盟的資金、物質(zhì)援助。中國于2006年決定無償援建非盟總部大樓和會(huì)議中心，這一繼坦贊鐵路以來的又一重大項(xiàng)目于2012年1月正式竣工并交付非盟，使非盟第一次擁有了真正屬于自己的會(huì)議中心和辦公樓。正如非盟輪值主席、赤道幾內(nèi)亞總統(tǒng)奧比昂所言：“中方援建的會(huì)議中心，是中非友誼新的象征……這座宏偉的建筑代表了中國人民對(duì)非洲人民的深情厚誼。”中國還承諾，自2012年起的3年內(nèi)向非盟提供6億元人民幣無償援助，用于雙方商定的項(xiàng)目。同時(shí)，中國還注重與非盟開展人力資源培訓(xùn)工作，中非人力資源開發(fā)合作也把非盟納入合作范圍，2011年起商務(wù)部開始在多邊項(xiàng)目下為非盟舉辦專門的能力研修班，其他的非洲人力資源研修班也加大吸收非盟的相關(guān)人員。

中國在更為廣泛的國際政治領(lǐng)域，繼續(xù)與非盟在維護(hù)發(fā)展中國家權(quán)益、推動(dòng)國際秩序更為公正合理發(fā)展等方面開展合作。盡管當(dāng)前國際格局較歷史上已有很大變化，中非合作關(guān)系也已經(jīng)超越了以反帝反殖反霸為基礎(chǔ)的歷史階段，但中國與非盟及其成員國仍能在關(guān)系雙方利益的重大問題上開展合作，在諸如人權(quán)、國家主權(quán)、聯(lián)合國改革、應(yīng)對(duì)氣候變化、可持續(xù)發(fā)展、世貿(mào)組織多哈回合談判及國際秩序變革等重大問題上，中非雙方仍然視對(duì)方為可信賴的合作力量。比如，在全球氣候變化問題上，中國始終站在發(fā)展中國家的立場(chǎng)，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，敦促發(fā)達(dá)國家率先減排并對(duì)發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)，同時(shí)對(duì)非洲國家應(yīng)對(duì)氣候變化提供力所能及的支持。在2009年中非合作論壇第四屆部長級(jí)會(huì)議上，中國倡議建立“中非應(yīng)對(duì)氣候變化伙伴關(guān)系”，不定期舉行高官磋商，在衛(wèi)星氣象監(jiān)測(cè)、新能源開發(fā)利用、沙漠化防治、城市環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域加強(qiáng)合作，并承諾在3年內(nèi)“為非洲援建太陽能、沼氣、小水電等100個(gè)清潔能源項(xiàng)目”。至2012年，中國在非洲實(shí)際援建了105個(gè)清潔能源和供水項(xiàng)目，陸續(xù)開工建設(shè)或交付使用。2012年，中國還啟動(dòng)為有關(guān)非洲國家援建自動(dòng)氣象觀測(cè)站、高空觀測(cè)雷達(dá)站等設(shè)施的項(xiàng)目，提供森林保護(hù)設(shè)備，支持非洲加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)。

非盟及非洲一體化已經(jīng)成為中非關(guān)系的一個(gè)重要因素，發(fā)展同非盟的關(guān)系已經(jīng)成為中國對(duì)非洲外交的一個(gè)重要方面。中國與非盟的全方位合作，拓展了中非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的內(nèi)容與形式，成為當(dāng)代中非關(guān)系全面提升的重要體現(xiàn)。在全球化時(shí)代，中國與非盟關(guān)系的不斷發(fā)展就具有了全球化時(shí)代的特殊內(nèi)涵，它是中國與非洲國家在追求現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)復(fù)興進(jìn)程中的再度攜手，是雙方通過南南合作推動(dòng)南北問題之解決并最終實(shí)現(xiàn)世界均衡發(fā)展的不懈努力。借助中國快速發(fā)展所帶來的機(jī)遇和不斷增長的國際影響力，非盟及非洲國家不僅獲得了更多的資金、技術(shù)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而且還能夠借助中國的影響力來提升自己的國際地位，以更為有利的方式參與全球化。伴隨中非關(guān)系的顯著提升，非洲開始更為自主、更為主動(dòng)、更為自信地發(fā)展與外部世界的關(guān)系。

推動(dòng)與非盟的戰(zhàn)略合作，對(duì)于21世紀(jì)的中國外交同樣意義重大。非盟是非洲地區(qū)最具代表性、最有影響力的地區(qū)組織，它的理念與政策不僅規(guī)范著非洲國家間關(guān)系，也在一定程度上影響著非洲與外部世界的關(guān)系。無論是在理論上，還是在外交實(shí)踐中，中國與非盟關(guān)系不僅只是中國與非洲國家雙邊關(guān)系的補(bǔ)充，而且具有獨(dú)特價(jià)值。通過參與非洲經(jīng)濟(jì)一體化特別是跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，中國不僅幫助了非洲，也為自身贏得更多經(jīng)濟(jì)機(jī)遇提供了可能。從政治和外交層面上講，借助非盟這個(gè)地區(qū)組織平臺(tái)，中國不僅可以通過推動(dòng)非洲政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)復(fù)興進(jìn)程而展現(xiàn)自身負(fù)責(zé)任的大國形象，從而更好地贏得非洲國家的信任，而且也能夠通過非盟的政治影響力而獲得非洲國家的戰(zhàn)略支持，由此提升自身的國際話語權(quán)和國際影響力，這些對(duì)正在實(shí)現(xiàn)崛起的中國及其戰(zhàn)略環(huán)境的改善是彌足珍貴的。如果說非洲是中國撬動(dòng)與西方大國關(guān)系的“戰(zhàn)略支點(diǎn)”，那么非盟就是這個(gè)支點(diǎn)的重要組成部分。