珠海市新型智庫建設與政府決策水平提高

蘇曉

一 智庫和政府的功能定位

中國特色新型智庫是以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象，以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構。

學界基于不同視角對智庫功能的看法很多?；诤暧^政治層面的多元理論視角，智庫可以參與諸如貿易工會、環(huán)保團體和其他非政府組織以影響公共政策；基于中觀政策過程視角，智庫可以了解政策問題的各種信息，對過往政策進行成本收益測算。在中國現階段的發(fā)展過程中，智庫具有三個主要職能，即理性決策外腦、多元政策參與渠道、決策沖突的理性辨析平臺。基于國際關系和公共外交視角，美國智庫的功能是開展“二軌外交”，提供政策建議與智力支持，以及構建政策理念與價值觀傳播網絡。

總而言之，學界對智庫功能的概括集中在五方面。一是提供新思想。智庫通過長期的研究和分析，提出某項政策新主張，積極向政府推薦，以期被政府采納。二是為政府提供政策主張和建議。三是直接引導輿論，教育公眾。通過發(fā)行刊物、舉行研討活動、參與媒體報道發(fā)表觀點，影響公眾，也間接影響政府決策。四是為政府儲備和輸送人才。發(fā)揮“旋轉門”作用，讓人才在政府和思想庫之間流動，促進政府和學術咨詢機構的交流。五是作為靈活的外交渠道，以學術交流做好政府之間信息的傳遞，發(fā)揮其“二軌外交”的作用。

政府，廣義上是指國家的立法機關、行政機關和司法機關；狹義上是指中央和地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關或國家行政機關，是國家機構的重要組成部分。本文采用廣義的政府概念。

學界對政府職能的理論總結包含國家干預主義政府職能理論、自由主義政府職能理論（古典自由和新自由）、馬克思主義政府職能理論。國家干預主義政府職能理論認為政府應當干預市民社會，擴大基本職能尤其是經濟職能。古典自由主義政府職能理論認為政府職能是保衛(wèi)個人安全，保衛(wèi)國家安全，建設、維護公共設施與公共事業(yè)。新自由主義政府職能理論認為政府職能僅限于“防止暴力、盜竊、欺詐及保證契約履行”等方面，尊崇小政府理念。馬克思主義政府職能理論認為政府的職能是有限的，包含社會管理和政治統治兩方面職能，對社會經濟起著正負兩種作用；根據社會發(fā)展階段不同，政府職能側重點在社會管理和政治統治間轉換。

（一）智庫的專有屬性

智庫的專有屬性，簡單地說，就是只有智庫才具備的功能屬性，是智庫有別于政府的根本屬性。智庫的專有屬性，主要是專業(yè)性、中立性、競爭性、連貫性。

1．專業(yè)性

首先，智庫的專業(yè)性來源于對政策問題的分工。智庫將政策問題歸入不同的政策領域、學科領域，從而使人們對政策問題的關注更能找準焦點。如智庫會將政策問題分為財政、稅收、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等政策領域，將政策問題分配到財政學、醫(yī)學、教育學等學科領域，并確立一個或少數幾個政策領域或學科領域為主攻方向。其次，智庫的專業(yè)性體現為更加深入地掌握和頻繁使用科學的研究方法。科學的研究方法主要包括幾個步驟：觀察現象、提出問題、假設、檢驗、得出理論。對比來看，智庫在任一政策問題上，都嚴格經過以上五個步驟，而政府經常省去假設、檢驗、得出理論后三個環(huán)節(jié)。再次，智庫的專業(yè)性體現為專門性人才聚集程度高。智庫和大學是高學歷、高職稱專門性人才最為集中的機構。由于大學還有服務廣大師生的職能，不可避免地會維持一定比例和總量的行政、教輔、后勤服務人員，因此智庫是各類型機構中專門性人才聚集程度最高的機構。

2．中立性

西方學者通常強調智庫的獨立性、非營利性。但是，西方的智庫是以對智庫捐贈主體的稅收減免為制度保證從而確保智庫的相對獨立，而智庫只是具有財務表面上的非營利性，實質上智庫對公共政策的影響必然引起公共資源的再次分配，公共資源的再次分配背后必然有捐贈主體的利益訴求，包含改變、維持、減緩改變、加速改變公共政策的訴求。因此，不能用獨立性、非營利性作為評判智庫的硬性指標，用中立性更為恰當。它包含兩層意思：一是智庫作為政府的外部主體，可以接受政府或企業(yè)的資助，但意見保持中立，不受意識形態(tài)、黨派、利益集團等因素影響，只是憑借專業(yè)知識得出中立的政策建議；二是由于智庫運用專家理性，采取中立于政府、公民社會、市場的政策立場。

3．競爭性

首先，不同智庫給出的政策建議（方案）之間將產生競爭。由于最終政策只能采納一個方案，從方案競爭倒推，智庫可以圍繞政策信息、決策邏輯、決策理論展開不同程度的辯論。其次，同一智庫也面臨不同專業(yè)視角的競爭。任何一項政策，比如生育政策，可以從人口學、經濟學、政治學等不同學科視角進行研究，從而可能制定出完全相反的政策建議，因此，智庫進行不同專業(yè)視角的內部辯論，有利于政策建議的完善。最后，大部分智庫作為法人主體，會進行生存競爭。以廣東省的人才研究智庫為例，該領域的省級代表智庫有省發(fā)改委下屬的廣東省人口與產業(yè)發(fā)展研究院（省產業(yè)院）、省科技廳下屬的廣東省科學技術情報研究所、省科技干部學院下屬的廣東省人才研究所、南方人事科學研究院、社會智庫廣東省人力資源研究會。在政策需求低和資源不足時，五家智庫將在生存競爭中優(yōu)勝劣汰。

4．連貫性

第一，智庫的連貫性體現在對政策問題的跟蹤研究上。與政府不同，智庫的研究通常不受行政區(qū)域、行政權力分割的影響，可以對政策問題進行長期的普遍規(guī)律性研究。第二，智庫連貫性體現為受權力更替影響較小，可以不唯上只唯實。在政治現實中，政府的政策連貫性容易受到政府換屆影響，也容易受到政策歷史不清楚、政策信息不連續(xù)、政策執(zhí)行人員離退休等制約。由于專業(yè)性、中立性，智庫能在政策方案上將保持極大的連貫性。

（二）政府專有屬性

政府的專有屬性，指政府才具備的功能屬性，是政府有別于智庫的根本屬性。政府的專有屬性主要是權威性、社會性、系統性。

1．權威性

政府作為社會公共權力結構中最重要的主體，以人類社會發(fā)展過程中的契約關系為基礎，以憲法和暴力機關為后盾，使其行為具有約束力和強制性。由于具有權威性，政府一方面成為收集、公開政策信息的主體，另一方面成為決策、施策、擔責的主體。因此，政府比智庫掌握更多的政策信息，也比智庫承擔更大的決策責任。

2．社會性

社會性由政府的社會職能決定，主要指政府承擔提供公共服務、完善社會管理的社會職能，如負責二次分配、建立社保制度、保護生態(tài)、提高人口質量、優(yōu)化社會服務。由于政府具有社會性，它比智庫更關注整體利益平衡，因此采取的政策風格比智庫政策建議更求穩(wěn)健。

3．系統性

系統性指政府從上到下形成一個具有極強整體性的有機系統。該系統具有結構性和有序性兩個特征。結構性是指政府根據社會分工建立起來的機關權責體系的特征，有序性是指行政組織系統內一定的序列和等級體系所顯現出來的特性。由于政府具有系統性，它能夠比智庫更加系統地獲取政策信息，特別是過往政策的反饋信息。

（三）公共政策體系中智庫和政府的功能交叉

公共政策體系（系統）是由政策主體、政策客體和政策環(huán)境三種因素及其相互作用所構成的社會政治系統，科學的公共政策體系是由信息、咨詢、決策、執(zhí)行、監(jiān)控等子系統組成的大系統。

1．共同完善政策信息系統

信息子系統的主要功能是信息收集、信息加工（篩選、分類、儲存）、信息傳遞。工作要求一是準確，二是準時。信息子系統是公共政策資料、知識傳導的神經網絡。珠海市公共政策信息子系統主要由市委辦公室、市委政研室、市政府辦公室、市統計局、市人大、市政協、新聞媒體、智庫構成。

公共政策信息根據政策過程分類，包含政策問題信息、政策預測信息、政策建議信息、政策監(jiān)測信息、政策評估信息。

起基礎性作用的是政策問題信息，包括政策信息收集、加工者感知、搜索、界定公共政策問題所用的信息及其問題本身。如珠海市拱北口岸附近居住著大量澳門籍居民是原始感知信息，經過信息初步加工可獲得人口數量、年齡結構、性別結構、職業(yè)結構等描述性信息，將描述性信息與澳門居民分布特點橫向對比、與拱北以往人口信息縱向對比得到“澳門居民居住拱北的主要需求是降低生活成本”的再加工信息，從而為信息使用者提出“如何維護居住在拱北口岸附近的澳門居民的治安穩(wěn)定”的公共政策問題。原始信息、初步加工信息、再加工信息、公共政策問題本身都屬于公共政策問題信息。

政策預測信息是公共政策可選方案未來采納后可能發(fā)生的結果及其所用信息。例如，珠海市學前教育資源緊缺，假設可選方案有加大政府經費投入總量、控制人口規(guī)模、使優(yōu)質幼兒園在地理上平均分布，每一種政策可選方案都可以通過外推預測、理論預測、判斷預測三類方法進行預測。外推預測可以采取時間序列分析、線性趨勢分析等方法，理論預測可以采用因果模型、回歸分析等技術，判斷預測可以使用德爾菲法、可行性評價等操作。例如，可以根據珠海老齡人口增長速度、人均醫(yī)保費用歷年變化對醫(yī)保費用進行預測，并且根據醫(yī)保預算增長速度測算出珠海市醫(yī)保費用收支平衡點。

政策建議信息是通過對政策預測信息的成本—收益分析，提出當前政策環(huán)境下的優(yōu)先政策措施及其理由。例如，對于珠海市香洲區(qū)佳能舊廠房地塊，既可通過土地掛牌交易增加政府財政收入，也可以將其改造成商務中心促進人口聚集，還可以通過經營文化產業(yè)園完善城市軟硬件基礎設施。假設決策者在短期、中期、遠期政策面前需要在不同學科、不同利益群體、不同城市規(guī)劃理念間進行抉擇，那么他們需要采納不同學科、利益群體、專家群體提供的政策建議。政策建議包括選擇排序、支持理由、反對理由，這些內容都屬于政策建議信息。

政策監(jiān)測信息是公共政策執(zhí)行過程的反饋信息。例如，2013年11月15日，珠海市物價局決定調整居民用水價格并實行階梯水價政策。在該水價政策實施后，居民態(tài)度、媒體評論、實際用水量的增減、貧富階層的水費負擔等信息屬于政策監(jiān)控信息。通常，有科學決策思維的政府機構會在衛(wèi)生、教育、住房、福利、犯罪、科技等領域依據綜合的政策指標對政策的執(zhí)行結果實施例行監(jiān)控。政策監(jiān)測信息有利于決策者掌握公眾對政策的接受度，發(fā)現預測信息之外的情況，把準政策執(zhí)行難點，劃分政策方向偏離責任。

政策評估信息是公共政策執(zhí)行完畢后的反饋信息。與政策監(jiān)測信息不同，政策評估信息是經過對決策過程的完整評估，暗含效果、效率、完成率、公平性、預期相符度、適當性等評估標準的結果性信息。獲取政策評估信息的主要方法有社會實驗、社會系統核算、社會審計、綜合實例研究、發(fā)展評價、實驗評價、回顧性過程評價、回顧性結果評價、評價力估計、多重效用分析。

2．共同構建政策咨詢系統

咨詢子系統是公共政策體系的智囊系統，珠海市咨詢子系統的主體是珠海市智庫，由許多專家、學者組成（見圖1）。實踐中，信息資料的占有是提出政策建議的基礎，因此咨詢子系統與信息子系統有諸多交集。

咨詢子系統通過運用科學知識、方法、技術進行政策問題分析、前景預測、方案設計及論證、咨詢建議、監(jiān)測評估公共決策。信息子系統未必是咨詢子系統，但咨詢子系統必然是信息子系統。例如，珠海市政府辦公室承擔市一級公共政策信息的收集、加工、傳遞，因此屬于信息子系統；珠海市委政研室不僅承擔公共政策信息的收集、加工、傳遞職責，還承擔政策問題的分析、政策建議的提供等職責，因此既屬于信息子系統，也屬于咨詢子系統。

3．共同強化政策監(jiān)控系統

監(jiān)控子系統是公共政策體系的特殊組成部分，負責監(jiān)控公共決策過程的各個環(huán)節(jié)，確保政策問題受重視、政策目標不偏離、政策方案能執(zhí)行。它的主要作用是監(jiān)控執(zhí)行子系統，確立政策執(zhí)行標準、監(jiān)督政策執(zhí)行情況、反饋政策執(zhí)行情況。監(jiān)控子系統的最大特點是，不僅包含黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)等“體制內”單位，也包含維權團體、意見領袖等“體制外”單位及個人。

珠海市市級監(jiān)控子系統由司法機關、紀檢監(jiān)察機關、人大、政協、審計機關、新聞媒體、公民維權團體、意見領袖組成，主要包含珠海市法院、檢察院、紀委監(jiān)察局、人大、政協、審計局，以及珠海本地和在珠海駐點的紙質媒體、廣播媒體、電視媒體、網絡媒體、維權團體及意見領袖。

二 新型智庫建設應當規(guī)避的錯誤方向

筆者在中國知網進行了搜索，未發(fā)現有專門文章論述新型智庫建設的錯誤方向，但有文章做過近似論述。有學者認為，中國智庫顯著區(qū)別于西方智庫和中國古代智庫，因此需要處理好官辦性與民間性、政治性與獨立性、單一性與多元性等多方面的關系。有學者認為，地方建設好中國特色新型智庫的前提是認識和處理好地域性與全國性、本土化與國際化、及時性與前瞻性、策略性與戰(zhàn)略性、應用性與學理性、決策咨詢與學科建設、應用研究與理論研究、隊伍建設與人才培養(yǎng)八個關系。

（一）放棄智庫專有屬性

新型智庫建設的最大錯誤方向就是放棄智庫專有屬性，包括專業(yè)性、中立性、競爭性、連貫性，而走非專業(yè)性、依附性、壟斷性、臨時性的發(fā)展道路。

第一，放棄專業(yè)性，走非專業(yè)性智庫發(fā)展道路。首先，追求大而全，不確立自身政策領域、學科優(yōu)勢，希望面面俱到的智庫，反而無法做到精深。其次，不深入掌握和經常性使用科學的研究方法，包括不掌握科學研究方法、不運用辯證思維、抵制定量分析方法等。最后，不重視專門性人才隊伍建設，表現在智庫內部專業(yè)技術崗位比例低、專業(yè)技術崗位準入門檻低、缺乏對研究隊伍的培訓交流、在研究上搞“一言堂”。

第二，放棄中立性，走依附性智庫發(fā)展道路。放棄中立性主要是放棄意見中立，完全成為資方代言機構。國內官方、半官方智庫資金來源主要是政府撥款和預算轉撥，民間智庫資金來源趨于枯竭迫使部分民間智庫轉向國外的基金會申請資金。部分官方、半官方智庫“唯政府旨意是從”，部分民間智庫研究議題受國外基金會操控，喪失了意見中立的智庫發(fā)展基礎。

第三，放棄競爭性，走壟斷性智庫發(fā)展道路。一是政府完全壟斷政策議題甚至結論。例如，政府將智庫視為政策正確性論證機構，對政策議題預設答案，交由智庫走過場。二是下屬智庫壟斷主管部門政策信息、課題、資金，主管部門課題傾向于采用定向招標、單一來源采購。三是官方、半官方智庫壟斷預算資金、課題，壓制民間智庫參與競爭。

第四，放棄連貫性，走臨時性研究發(fā)展道路。一是智庫淪為政府秘書班子。政府決定熱點政策議題，智庫就一窩蜂地去研究該政策議題，實際上缺乏對該政策議題、政策信息、政策理論等積累，也未仔細考量熱點政策議題的長期生命力。二是淪為政府的“御用工具”，使得智庫研究極易受政府換屆等的影響。三是輕視積累，包括缺乏對過往政策、政策信息特別是數據資料、政策反饋的跟蹤，因此在新的政策議題、政策環(huán)境面前束手無措。

（二）放棄智庫體系化追求，走分割化發(fā)展道路

第一，不設統一的協調機制，或者協調機構“各立山頭”。智庫體系需要統一的協調機制，組織領導、資金保障、目標任務、考核監(jiān)督缺一不可。第二，不設統一的政策研究需求發(fā)布平臺，課題發(fā)布部門主觀地分配課題、資金。第三，不建立統一的政策研究成果推廣機制。第四，智庫間不進行學習培訓、人員交流。

（三）放棄智庫市場化、產業(yè)化潛力，走行政化、補貼型發(fā)展道路

智庫市場化，是要打破“大鍋飯”體制，加強政策產品供應方競爭，使智庫在市場機制中優(yōu)勝劣汰。智庫產業(yè)化是要認識到智庫屬于服務業(yè)高端產業(yè)群，可以成為一個產業(yè)鏈，需要預留政策空間、地理空間、財政支持空間、稅收調節(jié)空間、人才培育空間。

三 智庫參與重大公共決策的意義

（一）智庫的內涵

智庫一詞源于英文“think tank”，又譯作“思想庫”“智囊團”“腦庫”“外腦”等。所謂的智庫，脫胎于傳統的智囊制度，我國歷史上有“孟嘗君門客三千”“謀士”“幕僚”“紹興師爺”的記載，可視為智庫的濫觴與雛形。

迪克遜從功能角度提出，“智庫是一種穩(wěn)定的相對獨立的政策研究機構，其研究人員運用科學的研究方法對廣泛的政策問題進行跨學科研究，在與政府、企業(yè)及大眾密切相關的政策問題上提出咨詢”；凱萊從制度安排角度提出，“智庫是一種組織的安排，其中，企業(yè)部門、政府機構及富人把數以百萬的經費拿出來，交給組織的研究人員，而這些研究人員必須花費時間來完成研究，最后研究者與機構將其研究成果以研究報告或專書的形式公開或不公開呈現”；威佛從產業(yè)形式角度提出，“智庫是非營利的公共政策研究產業(yè)”。

西方對智庫的定義主要強調獨立性和非營利性。西方的智庫是以對智庫捐贈主體的稅收減免為制度保證從而確保智庫的相對獨立，智庫只是具有財務表面上的非營利性。實質上，智庫對公共政策的影響必然引起公共資源的再次分配，公共資源的再次分配背后必然有智庫捐贈主體的利益訴求，包含改變、維持、減緩改變、加速改變公共政策的訴求。因此，不能用獨立性、非營利性作為智庫評判的硬性指標。

在中國，很多學者采取寬泛的智庫定義，認為“智庫是一種專門為公共政策和公共決策服務、生產公共思想和公共知識的社會組織，它的基本特性包括思想創(chuàng)新性、政策影響力和公眾關注度等，它的主要功能包括提供思想產品、搭建交流平臺、培養(yǎng)公共人才、引導社會輿論等，它的工作范疇包括信息報送、調查研究、人才培養(yǎng)、溝通交流、專題培訓以及決策咨詢等”。

本文認為，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》充分考慮了中國國情，首次明確了智庫的定義、標準、分類。中國特色新型智庫是以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構。中國特色新型智庫應當滿足以下基本標準：第一，遵守國家法律法規(guī)，相對穩(wěn)定，運作規(guī)范；第二，特色鮮明，長期關注決策咨詢研究領域及其研究成果；第三，擁有具有一定影響力的專業(yè)代表性人物和專職研究人員；第四，有持續(xù)的資金來源；第五，有多層次的學術交流平臺和成果轉化渠道；第六，具有功能完備的信息采集分析系統；第七，有健全的治理結構及完善的組織章程；第八，具有開展國際合作交流的良好條件等。

（二）智庫參與重大公共決策的意義

智庫參與重大公共決策的意義，主要有以下兩點。

第一點，智庫參與重大公共決策，是中央在新的歷史條件下做出的制度性設計。

2004年1月，《關于進一步繁榮發(fā)展哲學社會科學的意見》在黨的歷史上第一次以中共中央的名義明確指出：“要使哲學社會科學界成為黨和政府工作的 ‘思想庫’和 ‘智囊團’?！?007年十七大報告首次出現了“發(fā)展智庫的重要性”論述，此舉表明，智庫在國家治理體系中的重要作用已經得到了最高決策層的關注。

2009年6月17日，時任國務院總理溫家寶在主持召開的國務院常務會議上明確要求，“根據國內外經濟形勢變化和中長期發(fā)展需要，加強儲備性政策的研究，提高宏觀調控的前瞻性和針對性”，從而將儲備性政策研究的主力軍智庫推到政策參與前沿。

2012年11月8日，黨的十八大報告進一步申明“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責和糾錯制度”，將智庫發(fā)展與公共決策效能聯系在一起。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行?！兑庖姟分该髦袊厣滦椭菐斓闹卮笠饬x：一是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐，二是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，三是國家軟實力的重要組成部分。

第二點，智庫參與重大公共決策，是科學民主依法決策的“全過程催化劑”。公共政策制定過程包含議題設置、可行性論證、備案擬定、咨詢聽證、方案確定、效果評估等。

第一，在議題設置環(huán)節(jié)，智庫參與能夠使政策議題更全面。公共決策是黨政機關注意力聚焦的過程，同時使黨政機關人員信息、時間兩個要素快速耦合。由于“大政府”慣性，黨政機關人員的事務性壓力非常重，加上現階段社會新情況、新問題層出不窮，黨政機關在議題設置環(huán)節(jié)易受輿情不通和時間不足的局限。智庫匯聚了不同領域的專家學者，可以就單個政策問題從若干專業(yè)角度進行解讀，使議題設置更加全面，為科學決策提供有力支持。

以立法決策為例，珠海市人大常委會走出了第一步。2015年1月1日，珠海市人大常委會在其官網公布《珠海市2015年立法項目征求意見表》，立法項目包含電力設施保護、法治政府建設、土地管理、政府投資項目管理、安全生產、公共安全技術防范、空間發(fā)展概念規(guī)劃、政府重大決策、業(yè)主委員會組織、住宅專項維修資金、控制吸煙、不動產登記、旅游、市容和環(huán)境衛(wèi)生、行政程序等17項，是近年來網絡問政的典型表現。但由于各立法項目專業(yè)性強、法規(guī)相關資訊涉及面廣，而受訪網民來源不一、對立法項目相關背景理解深度不同，因此問卷只限于從17項立法項目內選出2項作為重點立法項目，調查問卷效果易受影響。鑒于此，若能在立法決策規(guī)程上引導智庫參與，既能幫助立法機關廣泛傾聽社會訴求，又可以借助智庫在相關領域的研究基礎，快速、準確地定位政策目標，使行政決策兼顧決策專業(yè)性和社情民意。

第二，在可行性論證環(huán)節(jié)，智庫參與能夠提供專家理性，從而引導輿論理性。以三峽工程的論證過程為例，1984年4月國務院批準由長江流域規(guī)劃辦公室組織編制《三峽水利樞紐可行性研究報告》。1986年6月中央和國務院發(fā)出通知，決定進一步擴大論證，責成水利電力部重新提出三峽工程可行性報告，以錢正英為組長的三峽工程論證領導小組特邀21名顧問，成立了14個專家組，經過大量研究，形成了14個專題論證報告，在可行性論證環(huán)節(jié)提供專家理性。

但是，一項政策的出臺會引起相關利益群體的正面和負面反饋，這種反饋又通過社會輿論將效果成倍放大。鑒于境外干涉勢力和境內維穩(wěn)壓力，利益群體的負面輿論比正面輿論更容易被廣泛擴散。特別在互聯網時代，決策執(zhí)行后并不代表輿論發(fā)散結束。三峽工程竣工后，社會輿論對疏浚成本及遷置庫區(qū)移民的成本、水量控制的實際經濟效益、大容量蓄水對地質結構影響等方面有后續(xù)關注。因此，在決策早期的可行性論證環(huán)節(jié)引入除決策機關、相關利益群體之外的中立的智庫論證，有利于決策和后續(xù)輿論理性，從而大大降低政策辯論升級為利益群體沖突的可能性。

第三，在備案擬定環(huán)節(jié)，智庫參與能夠限制決策時“從眾唯上”的思維，充分考慮不同政策意見甚至相反的政策意見。

事實證明，集體決策并不能完全避免決策非理性。20世紀30年代，猶太人并不相信他們會被送到集中營并全部殺掉；1972年，以色列不相信會在奧運會上被屠殺；1973年9月，雖然已經看到阿拉伯國家在進行戰(zhàn)爭動員，但是多數人討論后認為并不構成威脅，以致后來倉促應戰(zhàn)，險些輸掉戰(zhàn)爭（贖罪日戰(zhàn)爭）。戰(zhàn)后，以色列決定改革情報制度，建立了第10人制度：如果9個人看著相同的情報，得出相同的結論，那么第10人必須提出異議，無論這個意見看上去多么離譜，這個人必須假定其他9人都錯了并設法證明。以色列政府決策層在贖罪日戰(zhàn)爭后同樣進行了深刻反思，下決心采取措施避免從眾思維和決策者專權對不同政策建議的排斥。例如，以色列國防部建立了“魔鬼代言人辦公室”，所招募人員要求經驗豐富、有逆向思維、創(chuàng)造力強。該機構以“觀點中立”的專業(yè)化立場、“查缺補漏”的逆向思維進行研究，要求必須制定各類政策備案以通過實時直接的電信系統供決策者使用。

政府決策屬于集體決策并且具有明顯的權力等級特征，這樣的雙重特性就造成了政府決策很難避免從眾思維和唯上思維。智庫參與政府決策過程，可以有效避免政府在決策中的自我糾錯能力較差的弱點，從而提供不同的政策視角和政策建議。

第四，在咨詢聽證環(huán)節(jié)，智庫參與能夠增強公共政策合法性，這種合法性既包括狹義的法律法規(guī)合法性，也包括公民認同的政治合法性。

以行政決策聽證制度為例，國務院、廣東省政府將健全重大行政決策聽證制度列為法治政府建設考核指標之一，要求社會聽證成為重大行政決策的必經程序。《珠海市重大行政決策聽證辦法》于2014年2月20日起施行。聽證會旁聽席分為一般旁聽席、部門旁聽席、媒體旁聽席。因此，智庫可以以企事業(yè)單位身份參與旁聽。例如，2014年，一位網名“@小Q吟你若無云便是晴天”的高三學生在微博發(fā)帖質疑修建有軌電車一事，隨后又新寫了一篇《我的市長我的市——修不修路誰說了算》的博客，強調自己“并非反對建設有軌電車”，而是質疑“建與不建誰說了算”。該帖子被轉載到珠海某網站36個小時后，當時的珠海市長專程寫下長達1792字的回信釋疑。2014年8月，珠海教育局出臺“小學若擇校，中考時不算指標生”的政策，這一被稱為史上最嚴打擊擇校現象的政策引發(fā)廣泛關注，不少市民表示支持。不過，也有反對者認為不夠人性化，認為新政策使學生上學只能就家近而不能就父母工作單位近，從而導致接送不便，市教育局通過解讀上級文件，回應了該質疑。根據輿論反饋，面對有理有據的政策質疑，不壓制質疑，及時處理回復效果最佳。

第五，在效果評估環(huán)節(jié)，智庫參與能夠使評估更專業(yè)、更全面，評估結果公開范圍可控。

從當前決策評估總體情況來看，行政決策法治化的總體水平不高，行政決策制度建構情況與地區(qū)的經濟發(fā)展狀況基本存在正相關關系。從具體指標的得分看，行政決策中的公眾參與制度建設情況較好，而決策后的反饋制度尚沒有普遍建立。

一項政策的實施效果按時間先后受到決策質量、執(zhí)行程度、控制程度三方面因素的影響。其中，控制程度是指根據政策執(zhí)行后的初期反應所做的修正調整的程度。決策評估內容包括經濟效益評估、社會效益評估、環(huán)境效益評估，而每種評估內容又對應不同的評估方法。經濟效益評估方法分為靜態(tài)和動態(tài)評估法、定性和定量評估法、微觀和宏觀評估法等；社會效益評估方法分為關鍵指標評估法、抽樣問卷評估法、申訴統計評估法等；環(huán)境效益評估方法分為資源綜合利用率評估法、環(huán)境污染評估法等。一項政策的效果評估至少包含三大類十一種評估方法的綜合運用，這類專業(yè)性較強的評估只有在專門的研究機構才能完成，而智庫就是這類機構。此外，決策機關不適合做決策評估，因其主要職能是制定和執(zhí)行政策。決策機關如果參與決策評估，不僅投入時間有限，而且存在“既是運動員，又是裁判員”的身份沖突。因此，將決策評估委托給中立的外部機構智庫，并要求其遵守相關規(guī)則、明確保密義務，能使決策評估環(huán)節(jié)可行、可信、風險可控。

四 珠海市智庫的現狀、政策參與的路徑和存在的問題

（一）珠海市智庫的現狀

智庫是珠海市委、市政府科學、民主、依法決策的重要支撐。決策咨詢制度是社會主義民主政治建設的重要內容。珠海市委、市政府歷來高度重視決策咨詢機構在經濟社會發(fā)展中的重要作用。2012年，珠海出臺了《珠海市重大行政決策程序規(guī)定》，并在經濟、環(huán)境、社會、法制和文化領域就珠海未來發(fā)展路徑的“五道題”邀請國內外智庫專家進行了一系列高端論證。2013年，珠海市政府與中科院廣州分院簽署了科技合作協議，雙方合作共建中國科學院廣州技術轉移中心珠海中心。可以說，智庫在珠海經濟社會發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。當前，珠海具有難得的后發(fā)優(yōu)勢，處于發(fā)展黃金期、改革攻堅期、轉型關鍵期，港珠澳大橋即將開通，珠海要大力發(fā)展“三高一特”產業(yè)，打造珠江口西岸核心城市。珠海迫切需要健全決策支撐體系，大力加強智庫建設，以科學咨詢支撐科學決策，以科學決策引領科學發(fā)展。

《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》將智庫分為五類，主要包括社科院和黨校行政學院智庫、高校智庫、科技創(chuàng)新智庫、企業(yè)智庫、社會智庫。媒體通常從智庫性質出發(fā)，將智庫分為官方智庫、半官方智庫、民間智庫三大類。不同類型的智庫在信息傳遞方式、驅動力量（行政、市場）、議題選擇、研究特長等方面有不同的特點。

1．官方智庫

第一，市級決策咨詢研究機構，包括市委黨校、市委黨史研究室、市經濟社會發(fā)展研究中心（廣東省社科院珠海分院）、市社科聯、市科協5家常設機構。

第二，黨政部門、人民團體下屬決策咨詢機構，包括市紀委下屬的珠海市監(jiān)察學會、市委組織部下屬的珠海市黨建研究會（與組織部研究室合署）、市教育局下屬的珠海市教育研究中心、市民族宗教事務局下屬的市民族團結進步促進會、市司法局下屬的珠海市法學會、市人大下屬的珠海市人大法制研究中心、市政協下屬的珠海市人民政協理論研究會、團市委下屬的珠海青年智庫等。

2．高校智庫

珠海市現有高校10所（見表1）。

表1 珠海高校智庫概況

3．科技創(chuàng)新及企業(yè)智庫

截至2014年，珠海已建立國家級企業(yè)技術中心2個、省級企業(yè)技術中心45個、市級重點企業(yè)技術中心139個；建有國家重點實驗室分支機構5家、省重點實驗室1家、省重點實驗室產學研培育基地1家。

4．社會智庫

珠海的社會智庫主要有珠海蘭策商務咨詢公司、珠海與北京大學合作設立的生態(tài)文明研究院、南方民間智庫等具有民間性質的智庫等。

（二）珠海市智庫政策參與路徑

第一，通過政府服務類項目公開招標，參與公共政策制定。

第二，接受政府部門課題委托，撰寫調研報告以供政府部門使用。

第三，通過理論期刊和內參渠道，獲得決策層關注。

第四，通過聽證會、座談會、評估會、培訓班等會議互動形式參與公共政策討論。

第五，通過電視臺、報紙、廣播、網絡媒體、自媒體發(fā)布政策觀點，引導政策輿論。

（三）珠海市智庫建設存在的問題

珠海智庫為社會經濟文化建設做出了重要貢獻。但是，隨著形勢發(fā)展，智庫建設跟不上、不適應的問題也越來越突出。珠海智庫建設存在著力量分散、職能交錯、領軍人物和杰出人才缺乏、研究和服務水平不高、參與決策咨詢缺乏制度性安排、具有較大影響力的高質量智庫缺乏、智庫建設缺乏整體規(guī)劃等一系列問題。具體表現為以下幾點。

第一，黨政智庫疲于應付。黨政智庫是典型的官方智庫，如各級黨委、政府的政研室（研究室）、發(fā)展研究中心以及各政府部門內設的專門研究機構等。這些研究機構屬于黨政附屬研究機構，直接為各級黨委、政府決策服務。這類機構基本按照黨政組織及其領導的工作部署進行“命題性”調研，其研究結果直接為領導決策服務。

與日益增長的珠海各級黨委政府決策咨詢需求相比，黨政智庫普遍存在著人才數量不足、人才結構單一、外腦借力較少的問題。據了解，珠海市政府研究室的主要任務是給市領導起草講話稿，專職政策研究人員很少，事務性壓力非常重，疲于應付“布置的作業(yè)”，加上現階段經濟社會文化新情況、新問題層出不窮，黨政智庫沒有對重大宏觀理論問題進行深入研究的時間和精力。在對黨政智庫的評價中，“缺乏獨立性”是最常見的聲音之一。

相對于其他類型的智庫，珠海黨政智庫與決策層聯系更緊密、溝通更便捷、決策需求把握更準確，更便于統籌全市范圍內的各方資源，應致力于提供重大研究選題方案、帶頭開展政策研究和決策咨詢、向決策層集中匯總并報送全市各類型智庫的研究成果等。

第二，社科智庫數量少且能力不強。社科類智庫包括省社科院珠海分院和各級社科聯。省社科院珠海分院成立至今成果有限，尚未發(fā)揮應有的科研作用。在珠海行政區(qū)中，香洲區(qū)和金灣區(qū)成立了社科聯，斗門區(qū)卻遲遲未成立社科聯。珠海各級社科聯主要發(fā)揮著為黨和政府聯系廣大社科工作者的橋梁作用，科研能力很弱。截至2015年上半年，市社科聯登記的社科類社團多達37個。但是，這些社團大多數都不具備科研能力，存在“小而弱”的特點，有些社團其實僅有“聯誼會”的功能，有影響力的社會智庫奇缺，整體社科研究能力和承接政府社科研究課題的能力仍需進一步提高。

第三，黨校智庫“重教輕研”。目前，各行政區(qū)均沒有設立黨校，珠海僅有市委黨校一家。市委黨校承擔著繁重的日常教學任務，承擔著培訓珠海各級領導干部的任務，黨校系統師資力量較強，科研力量相對薄弱，黨校為地方政府提供決策咨詢的作用尚未完全發(fā)揮。

第四，高校智庫曲高和寡。經過15年的發(fā)展，珠海成功打造了一個辦學體制多元、學科門類比較齊全、教育質量穩(wěn)步提升的高等教育體系，擁有10所全日制普通高等學校，有研究生800多人（其中博士研究生近200人），具有副教授以上高級職稱的有近2000人。在校大學生超過12萬人，高校數量排省內第二，高校智庫存量巨大，達到233所，基本形成了“文史哲、經管法、理工農”9類專業(yè)覆蓋面廣的智庫體系，并具有獨立自主性強、學術意識濃厚、研究水平高等特點。但是，在存量如此大的情況下，珠海市高等教育深度融入地方經濟建設、對產業(yè)經濟的拉動作用尚未充分體現，高校政策研究和調查研究成果轉化形成實際決策的并不多，出現了明顯的政策研究與決策咨詢脫節(jié)的“兩張皮”現象。究其原因，一是研究成果脫離實際，政策建議比較務虛，對領導決策缺乏咨詢價值；二是存在信息不對稱現象，決策部門與決策咨詢機構之間溝通聯系缺乏固定、快捷、通暢的信息傳遞和成果轉化渠道。在座談調查中，多位高校學者反映很難獲得政府有關部門的需求信息，同時由于缺乏與黨委政府層之間的信息傳遞渠道，研究成果很難讓決策層知曉。

因此，一方面，高校要主動介入地方經濟社會發(fā)展；另一方面，各級政府要學會借力高校智庫。珠海高等院校不應該成為獨立于社會的象牙塔，要開門辦學，不能坐等社會資源送上門，要主動加強與政府、企業(yè)、行業(yè)、社會組織之間的溝通和合作，將校外機構請進來，將校內專家、教師送出去，主動適應世界高等教育發(fā)展趨勢，提升協同創(chuàng)新意識和能力。珠海高校要以優(yōu)勢學科和重點實驗室為基礎，整合校內其他教育資源，吸引政府、企業(yè)、行業(yè)、社會組織、其他高校和科研院所等參與構建協同創(chuàng)新平臺，提高解決社會經濟發(fā)展所面臨的關鍵和重大問題的能力。

第五，社會智庫有心無力。社會智庫是在工商部門、民政部門注冊的研究機構，也被媒體稱為“民間智庫”。長期以來，官方或半官方智庫相對活躍，社會智庫因缺少政策與資金支持發(fā)展乏力，生存環(huán)境還比較脆弱，智庫作為政府“外腦”的職能難以真正體現。珠海純民間的社會科學研究機構在珠海數量很少，研究力量弱，研究能力有限。與北京、上海、廣州、深圳、海南等民間智庫發(fā)展先進的地區(qū)相比，珠海民間智庫基本上處于未發(fā)育或萎縮狀態(tài)。社會智庫的優(yōu)勢在于它可以打破政府智庫的“部門本位”和大學智庫的“學科本位”，以相對客觀、中立的姿態(tài)探討一些公共政策問題，因此發(fā)展空間很大。珠海社會智庫有如下兩個特點：首先，社會智庫在信息來源、經費投入、研究力量、占有資源、成果影響和體制保證等方面，遠遠落后于官方智庫，社會智庫即使想做出高水平的科研成果也有心無力；其次，與官方智庫相比，社會智庫決策諫言的渠道不夠暢通，即使有高水平的研究成果，也很難發(fā)揮它應有的作用。官方智庫可以通過內參或送閱件向上直接傳遞意見建議。相比之下，社會智庫的成果和聲音就不那么容易被反映到決策層。在座談調研中，很多社會智庫的從業(yè)人員表示，智庫不要用民間、官方的標準簡單劃分，不要在智庫身上貼標簽，只有克服智庫建設中的官本位思想，建立統一、公平的市場，才能促進各類智庫之間的公平競爭。

第六，科技智庫有待培育。2014年全年，珠海經各級科技行政部門登記的技術合同有577項，技術合同成交額為22.5億元；全市共有產學研示范基地11家、科技創(chuàng)新公共實驗室13家（其中設立在高校和科研所的公共實驗室有12家）；擁有國家級工程研究中心4家、省級工程研究中心80家、市級工程研究中心56家；已建立國家級企業(yè)技術中心2個、省級企業(yè)技術中心45個、市級重點企業(yè)技術中心139個；擁有國家重點實驗室分支機構5家、省重點實驗室1家、省重點實驗室產學研培育基地1家；2014年年末建立縣及縣級以上國有研究與開發(fā)機構、科技情報和文獻機構6個。但是，科技創(chuàng)新智庫和企業(yè)智庫的科技創(chuàng)新能力有待進一步提高，“拳頭”科技產品不多，領軍人物和杰出人才缺乏。珠海市高校還沒有引進“兩院”院士、“長江學者”、國家“千人計劃”入選者等高層次人才。

五 珠海新型智庫建設的原則、目標和具體做法

珠海新型智庫建設的原則是，要以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為總依據，以習近平總書記系列重要講話精神為總指導，以中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》和廣東省委辦公廳、省政府辦公廳相關文件精神為建設方向，以珠海市委七屆三次、四次、五次全會精神為發(fā)展動力，堅持緊扣中心、服務大局，堅持分工明確、重點協同，堅持求真務實、大膽革新，圍繞珠海建設生態(tài)文明新特區(qū)、科學發(fā)展示范市，構建珠海新型智庫體系，創(chuàng)新智庫發(fā)展模式，著力打造珠海智庫品牌，為“藍色珠海、科學崛起”提供強有力的智力支撐。具體來說，一是堅持智庫發(fā)展基礎，加強智庫專業(yè)性、中立性、競爭性、連貫性的專有屬性；二是智庫要維護政府權威性、社會性、系統性的專有屬性；三是重點抓好智庫和政府間的交叉功能，共同完善政策信息系統，共同構建政策咨詢系統，共同強化政策監(jiān)控系統。

總的來說，珠海新型智庫發(fā)展目標為智庫專業(yè)化、體系化、產業(yè)化，這是新型智庫發(fā)展道路與舊的智庫發(fā)展道路的根本區(qū)別。具體來說，珠海要提升新型智庫在公共政策體系中的地位，統籌智庫與公共政策體系協同發(fā)展，優(yōu)化公共政策信息、咨詢、監(jiān)控子系統；健全智庫發(fā)展體制機制，建立具有珠海特色的新型智庫發(fā)展模式；強本固基，內培外引，打造珠海智庫品牌，提升珠海智庫影響力。

珠海市建設新型智庫和提升政府決策水平的具體做法如下。

（一）內培外引，構建珠海特色新型智庫體系

第一，提高黨校（行政學院）智庫決策服務能力。為黨委和政府提供決策服務，是黨校的重要職責之一。建議強化黨校智庫建設，充實、配強科研人員，深化市委黨校科研體制改革，按照教學、科研、咨詢一體化協同發(fā)展要求，明確目標任務、方式方法和組織協調機制，更好地發(fā)揮黨校（行政學院）在決策咨詢方面的作用。結合干部教育培訓，圍繞市委、市政府中心工作開展決策咨詢研究和服務，激活黨校智庫的決策咨詢作用，讓黨校智庫為地方經濟社會發(fā)展提供有力的智力支撐。

第二，提高高校智庫協同創(chuàng)新能力。珠海市多次強調要充分利用高校資源，打造高端智庫。建議珠海按照教育部印發(fā)的《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》的要求，立足當地高校的優(yōu)勢學科，依托特色專業(yè)領域的優(yōu)秀人才，研究制定新型高校智庫建設推進計劃，支持培養(yǎng)一批具有重要影響力的高端智庫人才和咨政研究團隊，培育建設一批具有集成優(yōu)勢的新型智庫機構。

依托高校優(yōu)勢學科建設，面向珠海產業(yè)發(fā)展重大需求，構建10個高校協同創(chuàng)新中心，以優(yōu)勢學科和重點實驗室為基礎，建立一批市級科技創(chuàng)新平臺和創(chuàng)新型科技人才培養(yǎng)基地，提高解決社會經濟發(fā)展所面臨的關鍵和重大問題的能力。

著力構建高校智庫建設的制度保障體系，加快研究、制定和落實支持高校智庫發(fā)展的財政政策和投入機制，將地方政府對高校的扶持與研究成果掛鉤，為智庫參與地方建設提供制度保障。安排高校學者參與重大戰(zhàn)略制定、重大規(guī)劃制定、重要課題研究等工作，在決策部門與高校智庫之間建立起更加暢通、快速的溝通聯系和成果轉化渠道。定期將黨委、政府的決策資料和有關文件向高校發(fā)布，解決二者的信息不對稱問題。

第三，合作借力辦社科智庫。建立國家級、省級智庫與珠海市的協同創(chuàng)新中心，依托珠海市經濟社會發(fā)展研究中心，建立國家級、省級智庫在珠海的協同創(chuàng)新中心或者研究基地，為它們在珠三角特別是珠海開展研究提供辦公、臨時居住、信息資料及調查研究等便利；圍繞港珠澳大橋的建設，定期組織港珠澳及中山、江門、陽江智庫進行溝通交流；圍繞建設葡語系、西語系國家經貿平臺，定期開展拉美國家智庫與我國及珠海智庫的溝通交流；定期選派珠海市智庫人才到中央、廣東省智庫交流學習，邀請中央、廣東省智庫的專家到珠海市相關機構掛職。建立智庫人才橫向交流機制，推動黨政機關與智庫之間人才的有序流動，推薦智庫專家到黨政部門掛職、任職。

第四，建設、服務地方型科技創(chuàng)新智庫和行業(yè)引領型企業(yè)智庫。建設若干個高水平科技創(chuàng)新智庫，圍繞“三高一特”產業(yè)發(fā)展尤其是裝備制造業(yè)的政策制定、重大項目、產業(yè)平臺等開展決策咨詢，在全市創(chuàng)新驅動規(guī)劃、布局、政策等方面發(fā)揮支撐作用。支持骨干企業(yè)、企業(yè)家協會建設若干個產學研緊密結合的新型智庫，重點研究行業(yè)技術標準、知識產權保護、品牌發(fā)展戰(zhàn)略、公關策略，提升珠海企業(yè)和企業(yè)家的國內影響力。

第五，引導社會智庫健康發(fā)展。堅持官方智庫和社會智庫“兩條腿”走路。社會智庫是發(fā)展珠海特色新型智庫的重要組成部分，中央出臺的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》要求由民政部會同有關部門研究制定規(guī)范和引導社會力量興辦智庫的若干意見，營造有利于社會智庫發(fā)展的良好環(huán)境。建議珠海按照中央、廣東省的要求，結合珠海實際，把支持和引導高端社會智庫健康發(fā)展提上重要議程，加快研究制定規(guī)范和引導社會力量興辦智庫的政策意見，為社會力量興辦智庫創(chuàng)造更加有益的條件。建議梳理社團注冊相關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，建立并公示社會智庫便利化注冊流程，制定規(guī)范和引導社會力量興辦智庫的實施意見，包括支持和鼓勵社會智庫參與決策咨詢研究和評估論證，積極承接地方政府和部門的應用研究課題；解決社會智庫發(fā)展面臨的政策制約及身份問題，努力消除社會智庫面對的各種不確定的政策門檻，明確其設立、業(yè)務開展、內部管理、稅收政策等規(guī)定；建立并完善政府購買決策咨詢服務制度，將社會智庫提供的咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設計、調研數據等納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄；拓寬社會智庫建言獻策的渠道，為社會智庫發(fā)揮作用提供更多便利，將體制外專家咨詢納入決策程序等。

第六，建立智庫名錄與智庫人才庫。分類別統計智庫概況，建立智庫名錄，在黨政機關、智庫之間實行內部共享。以各類市級戰(zhàn)略顧問專家?guī)鞛榛A，進行智庫人才盤點，通過自主申報、準入備案形式，建立智庫人才庫，注重對智庫人才研究特長、過往成果等要素的收集；建立分級授權、實名制、扁平化、可移動使用的電子通信系統，降低決策者、決策執(zhí)行者、智庫人才之間的溝通難度和溝通成本。

第七，吸引國內外智庫在珠海設立研究和信息分支機構。舉辦行業(yè)會議，發(fā)布研究成果。爭取與國家級或者省級智庫合作，在珠海設立研究點、數據分流中心、網站運營點。利用政策和地理便利，加大與港澳智庫的合作力度，每季度舉辦粵港澳智庫論壇，每年度舉辦國內外智庫論壇。形成智庫人才出入境學術交流便利化機制，探索國外智庫授權代理，加強智庫外語人才培養(yǎng)。待時機成熟后，在智庫聯盟的基礎上，成立智庫產業(yè)園。

（二）建立健全現代決策體制，推動新型智庫健康持久發(fā)展

第一，進一步強化和明確智庫深度參與珠海重大經濟社會文化決策的規(guī)范化、程序化、制度性設計，完善智庫參與決策的機制，使決策咨詢論證成為重大決策程序的必經環(huán)節(jié)，讓智庫真正參與到決策中來。

長期以來，智庫對決策的影響不穩(wěn)定，決策體制機制缺乏必要的法制保障，在黨和國家科學民主決策體系中缺乏規(guī)范化、程序化的制度性安排。客觀地講，大多數的決策部門還是習慣于傳統的決策方式，而不習慣于決策咨詢。根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》《關于加強市縣政府依法行政的決定》《關于加強法治政府建設的意見》等對建立健全科學民主決策機制的要求，以及《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》和《廣東省依法行政考評辦法》等健全重大行政決策聽證制度的精神，進一步完善政府信息公開制度，深入貫徹和落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》和廣東省委辦公廳、省政府辦公廳的相關文件精神，對于涉及公共利益和群眾切身利益的重大決策事項（除涉及國家安全和軍事秘密的項目外）的各政策環(huán)節(jié)，都必須通過舉行聽證會、座談會、論證會等多種形式，廣泛征求公眾及智庫的意見，提高決策透明度和公眾參與度。

智庫在參與決策咨詢的過程中還會遭遇以下問題：某些地區(qū)對重大事項界定不清，決策者有選擇地對重大事項進行決策咨詢；決策咨詢需求不公開透明，有選擇地確定決策咨詢機構或專家個人；決策咨詢過程和結果并沒有形成完善的記錄和檔案加以管理，導致決策咨詢缺乏責任追究機制；決策咨詢工作走過場，智庫或智庫成員成為決策者的附庸和利益代言。這樣的決策咨詢現狀要求智庫不僅僅要參與政策的制定，更重要的是要把政策真正地落到實處。智庫參與決策咨詢制度本身不健全，就會減弱智庫決策咨詢參與的實際效果。因此，建議珠海制定出臺具體意見或辦法，確立智庫在議題設置、可行性論證、備案擬定、政策評估環(huán)節(jié)的法定參與權。

第二，建立由珠海市委統一領導、市委副書記牽頭、有關部門分工負責的領導管理體制，成立智庫建設領導小組，切實加強對智庫建設工作的領導。智庫設常設性辦公室，辦公室可考慮設在市委政研室，承擔領導小組的日常工作，對領導小組負責；建立統一管理、統一課題發(fā)布機制，明確任務分工，形成工作合力。各級黨委和政府要充分認識新型智庫的地位和作用，把智庫建設作為推進科學執(zhí)政、依法行政、增強政府公信力的重要內容，列入重要議事日程。

第三，建立統一的政策需求網絡發(fā)布平臺，形成一個規(guī)模性的政策咨詢市場。智庫的產品要有政府的需求才能發(fā)展起來。由智庫建設領導小組辦公室，定期收集和匯總各黨政部門政策研究需求并發(fā)布公告，以市社科聯年度規(guī)劃課題、市科技與工業(yè)化信息局課題為依托，將黨政部門政策研究需求納入年度科研項目規(guī)劃，定期發(fā)布決策需求信息，通過項目招標、政府采購、直接委托、課題合作等方式，引導相關智庫開展政策研究、決策評估、政策解讀等工作。

第四，建立統一的、公開共享的政策數據資料庫。以政府大數據中心為基礎，融合新舊數據，融合政府網站公開數據和紙質存檔數據，融合可行性報告、聽證報告、輿情反饋、國內外政策經驗和資料、理論文獻、本市社情等政策資料，建立市級政策數據資料庫，各有關單位依法依規(guī)向智庫提供數據、資料，實現政府與智庫之間數據、文件、資料、成果等的互聯互通。

第五，建立統一的智庫間交流平臺和智庫成果宣傳推廣平臺。以智庫名錄和智庫專家?guī)鞛榛A，建立智庫論壇，定期進行成果、經驗、研究方法、數據文獻等交流，加強智庫間合作研究意愿，在條件成熟后成立珠海市智庫聯盟。建立統一的智庫成果發(fā)布網站、自媒體公眾號，在智庫名錄、智庫專家?guī)旌蛢葏⒐蚕砥脚_的基礎上，挑選不涉密的政策建議在該網站、公眾號上發(fā)布，同時向主要媒體推薦使用。建設智庫間共享的講座、會議配套場地和設施，建立智庫間場地、設備等共享制度，用活存量資源；打造國家級、省級智庫的成果發(fā)布平臺。爭取與國家級或者省級智庫合作，每年10～11月在珠海舉辦3天左右的智庫成果發(fā)布會和智庫論壇。邀請國內外知名官方智庫與民間智庫在珠海集中發(fā)布成果，開展思想交流。定期與國內外智庫開展交流。

第六，打造政府和智庫間的人才“旋轉門”。當前，我國干部人事制度改革正在向縱深發(fā)展。打破專家身份界限，使專家變換角色，直接服務于政府，甚至成為黨委政府的決策成員，這已經在不少地方和部門成為現實。當前一些智庫高級研究人員已經通過公開選拔、選調、掛職的途徑參與和加入到黨政部門中。同樣，一些黨政高級決策人員也可以離開領導崗位，轉到研究性的智庫里擔任研究人員。這樣就形成了類似美國“旋轉門”的智庫角色轉換機制，不僅可以提高政府決策的科學化水平，而且可以促進現代智庫的發(fā)展。因此，建議珠海加強縱向和橫向交流，定期選派智庫人才到國內外機構交流學習，邀請中央、廣東省智庫的專家到市相關機構掛職。建立智庫人才橫向交流機制，推動黨政機關與智庫之間人才的有序流動，推薦智庫專家到黨政部門掛職、任職，支持有研究能力的黨政領導干部、國有企業(yè)高管離任后經批準到智庫從事研究工作。建立黨政部門和智庫對口聯系制度。各黨政部門要在本部門業(yè)務領域重點聯系2個以上智庫，鼓勵智庫圍繞本部門的工作重點、難點、發(fā)展趨勢，進行長期性跟蹤調研、決策咨詢。各黨政部門要以智庫為依托，形成服務本部門的智庫支撐力量。

第七，探索智庫評級辦法，建立智庫研究成果評價機制。運用政策需求方評議、同行評議、公眾評議方法，篩選研究成果數量、采納率、引用率等指標，參照智庫影響力因子模型和服務咨詢類公司資質評定辦法，建立智庫評級辦法和智庫研究成果評級機制。

第八，深化經費管理制度改革。制定符合智庫運行特點的經費管理、經費預算和經費信息公開制度，健全考核問責制度，形成規(guī)范高效、公開透明、監(jiān)管有力的資金管理機制。建立按質取酬的激勵機制，增加智力勞動在課題經費分配中的比重。

第九，探索稅收支持措施。出臺智庫稅收減免辦法，減輕智庫稅收負擔。出臺對智庫捐贈主體的稅收減免辦法，落實公益捐贈制度，鼓勵企業(yè)、社會組織、個人資助智庫建設。在條件成熟后，成立智庫發(fā)展基金。

（三）善用市場化思維，打造區(qū)域性思想市場，探索珠海新型智庫發(fā)展模式

第一，鼓勵社會資本進入智庫運營市場，探索民間智庫運營開發(fā)經驗，扶植一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊，搶占國內智庫運營市場。廣泛吸納民間資本、非公有資本和戰(zhàn)略投資者投資智庫領域，進一步把有可能吸收的非公有制經濟的資金更多地引入智庫產業(yè)領域，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的資金投資和參與新型智庫建設，逐步形成投資主體多元化、融資渠道社會化、投資方式多樣化、項目建設市場化的智庫產業(yè)發(fā)展新格局。

第二，以發(fā)展高校智庫為契機，發(fā)揮高校社會服務職能。持續(xù)跟蹤慕課（MOOC，大型開放式網絡課程）、職業(yè)教育發(fā)展趨勢，開挖慕課、職業(yè)教育市場價值。借鑒美國莫雷爾法案措施和威斯康星大學社會服務理念，鼓勵市內高校根據本區(qū)產業(yè)結構、臨近產業(yè)園產業(yè)結構，設立服務本地產業(yè)的科技服務類智庫、管理咨詢類智庫，大力發(fā)揮高校社會服務第三職能。加強智庫對慕課和職業(yè)教育的跟蹤研究，參考Coursera（世界最大慕課平臺）、edX（哈佛大學和麻省理工學院主導的高校聯盟）、Udacity（計算機課程）、TED（技術、娛樂、設計全球大會）等發(fā)展模式，依托珠海市職業(yè)教育集團，建立服務企業(yè)、服務社區(qū)、服務居民的開放式學習體系，探索市場化發(fā)展路徑。

第三，吸引、扶植、打造一批智庫型新媒體，搶占國內新媒體市場發(fā)展先機。媒體要依托自身基礎，建設媒體型智庫。智庫要抓住新媒體異軍突起的契機，以智庫為依托，打造媒體高地，建設智庫型媒體。智庫與媒體融合，必定會明顯提升智庫的傳播力，推動智庫煥發(fā)生機。建議珠海吸引一批以《南方日報》為代表的自主創(chuàng)業(yè)人員，在珠海注冊智庫型新媒體企業(yè)，在珠海設立新媒體運營中心、數據后臺、行業(yè)會議中心等總部、分支機構。加大珠海市內媒體、智庫、軟件園企業(yè)協作，扶持市內主要媒體、智庫的移動互聯網平臺建設，探索新媒體創(chuàng)收模式。以統一的智庫間交流平臺和智庫成果宣傳推廣平臺為基礎，借鑒EIU（經濟學人智庫）模式，吸引國內智庫共同打造線上、線下平臺，深挖電子報告和服務、定制研究、高管項目、高級會議的市場價值。

（四）培育智庫品牌，增強城市輻射力，提高珠江西岸核心城市影響力

國內尚缺少智庫博覽會，廣東省也缺少智庫產業(yè)集聚空間，若能主動謀劃、適時出擊，將對珠海政策規(guī)劃能力提升、智庫產業(yè)化集聚、人才信息匯聚、國內國際聲譽帶來巨大幫助。

首先，建議在珠海打造葡語系國家智庫論壇。未來五年，橫琴新區(qū)將迎來“自貿時代”，通過與巴西建立自貿平臺，打通與拉丁美洲的自貿通道；通過與葡萄牙建立自貿平臺，打通與歐洲的自貿通道；通過與安哥拉建立自貿平臺，打通與非洲的自貿通道。隨著中國與葡語系國家的合作日趨密切，建議參照海南博鰲論壇的模式，借助橫琴打造中葡商品展銷中心和跨境電子商務平臺的絕好契機，每年在珠海舉辦國內首個葡語系國家智庫發(fā)展論壇。論壇可以就葡語系國家文化習俗、法律、市場進入、補貼和反傾銷政策、信息技術、產品貿易、動植物檢疫、紡織品出口、通信服務、金融保險服務、人才服務、知識產權轉讓等方面廣泛開展討論。中國內地的葡語人才相當缺乏，因此，學術界、企業(yè)界對葡語系國家政治、經濟狀況的認識和研究普遍不多。只有進一步認清這些國家自然資源及能源的實際狀況，了解這些國家的不同需求及購買能力，才能有的放矢地開展貿易合作，謀求共同發(fā)展，因此，建議借助葡語系國家智庫發(fā)展論壇把珠海打造成葡語系國家與內地經濟、文化發(fā)展的橋梁和紐帶。

其次，建議建設珠海智庫產業(yè)園。緊跟本地產業(yè)園、產業(yè)體系、產業(yè)企業(yè)發(fā)展需求，加強科技創(chuàng)新、管理咨詢、文化創(chuàng)意、產業(yè)園管理運行等服務功能，打造智庫產業(yè)集聚的產業(yè)園，建立珠海新型智庫發(fā)展模式。港珠澳大橋貫通在即，澳門輕軌橫琴線建設加快推進，屆時港珠澳一小時生活圈將形成，港珠澳智庫人才往來便利，智庫人才吸引半徑擴大，粵港澳大灣區(qū)即將形成。十字門中央商務區(qū)3.4萬平方米國際會展中心建成，珠海初步具備建立智庫產業(yè)園和與港澳合辦智庫博覽會的硬件條件。因此，建議整合科技創(chuàng)新企業(yè)、社會智庫，建立珠海市智庫產業(yè)園。2013年珠海市橫琴新區(qū)公布了《橫琴新區(qū)產業(yè)發(fā)展指導目錄》，該目錄涵蓋了該區(qū)七大產業(yè)共計200條產業(yè)條目。其中與智庫相關的產業(yè)占三成以上，如經濟、管理、信息、會計、稅務、審計、法律、節(jié)能、環(huán)保等咨詢與服務，工程咨詢服務（包括規(guī)劃編制與咨詢、投資研究、可行性研究、評估咨詢、工程勘察設計、招標代理、工程和設備監(jiān)理、工程項目管理等），市場調查、資信調查與評級等信用服務體系，跨境數據庫服務，科技信息交流、文獻信息檢索、技術咨詢、技術孵化、科技成果評估和科技鑒證等服務等。根據《橫琴新區(qū)產業(yè)發(fā)展指導目錄》，篩選三成以上與智庫發(fā)展高度契合的產業(yè)企業(yè)，推動相關企業(yè)入駐智庫產業(yè)園。

（五）新型智庫促進政府決策水平提升的關鍵領域和重要方法

新型智庫促進政府決策水平提升的關鍵領域：第一，新型智庫應加強政策監(jiān)控、預測、預警；第二，新型智庫應將主要資源投放到政策評估領域；第三，新型智庫應努力幫政府建立決策優(yōu)化體制機制。

新型智庫促進政府決策水平提升的重要方法：第一，縮小重點政策議題范圍；第二，借鑒國內外政策經驗；第三，輔助政府進行危機管理；第四，培訓政府人員；第五，降低政府、利益集團、公民間的信息成本；第六，發(fā)展咨詢業(yè)。