社會管理篇

借鑒港澳經驗創新珠海市領導干部財產申報制度

——以橫琴新區試點為例

張文

如何從制度上預防腐敗是當今中國的熱點難題。領導干部財產申報制度被稱為腐敗的天敵和克星，被學者們認為是一種行之有效的且具有普遍意義的反腐利器，深得我國學者和民眾青睞。香港、澳門在推行官員財產申報公示制度方面有比較成熟的經驗，也取得了很好的效果。珠海毗鄰港澳，與港澳同宗同源，文化、人情、心理、生活習慣等與港澳接近；珠海又是改革開放的先行地和橋頭堡，2013年年初珠海橫琴新區被廣東省紀委確定為“黨員領導干部家庭財產申報并在一定范圍內公示”制度的試行地區。為此，本課題組擬通過深入調研，比較研究港澳地區和內地（橫琴）推行領導干部（官員）財產申報公示制度的具體做法，借鑒港澳地區的成功經驗，為創新珠海領導干部財產申報制度做些積極探索。

一 港澳官員財產申報制度的主要內容及推行特點

我國港澳地區在有關財產申報的具體制度設計上既有共同之處，又各有特色。澳門在回歸前缺乏行之有效的專門預防貪腐的法律制度，其現行的財產申報制度是2003年出臺、2013年修訂的《澳門財產申報法》。香港現行的財產申報制度載于《公務員事務規例》第461條至第466條和公務員事務局通告第9/2001號。

（一）港澳官員財產申報制度的主要內容

1．財產申報主體

當前，世界各國對財產申報主體范圍有三種不同的規定：第一種適用于所有的公職人員，第二種根據公職人員的職位而分別加以規定，第三種僅適用于特定級別和特定職務的公職人員。我國港澳地區的相關規定分別屬于第二種、第一種情形。

根據《澳門財產申報法》第1條的規定，財產申報適用于幾乎所有的公職人員，甚至包括非編制內但屬于公共職位的某些公職人員（即政府聘用的所謂“臨時工”）。香港地區財產申報主體并未包括所有公務員，而是按照職位來劃分。其申報主體選擇的依據是該崗位是否有較多機會和可能引致利益沖突等情況，并且其申報主體的范圍并非一成不變的，而是根據實際情況的變化來增加需要財產申報的職位。香港將申報主體的職位分為兩個層次。第Ⅰ層職位包括27個主要職位：第一，政務司司長、財政司司長、律政司司長、各局局長、警務處處長、廉政專員、入境事務處處長、海關關長及審計署審計長（24個主要官員的職位）；第二，中央政策組首席顧問、香港特別行政區駐北京辦事處主任及新聞統籌專員（3個職位）。第Ⅱ層職位包括：第一，第Ⅰ層職位人員的政務助理和私人秘書；第二，第Ⅰ層以外的所有首長級公務人員。另外，公務員事務局會定期檢討是否有需要把其他職位列為第Ⅰ層職位。各局局長如認為有需要，可向公務員事務局建議把某些職位列入第Ⅰ層的職位。對于申報主體，香港公務員事務局還特別制定了《指定須申報投資職位的指引》，其中規定，凡是職位可接觸敏感資料，而這些資料足以影響在香港及香港以外地區交易的地產及房產、股票及證券、貨幣、期貨和期權合約的價格，這類職位應被列為財產申報指定職位。對于一些高級職位，可容許在職人員行使酌情權做出執法、規管或其他決定，因而使獲酌情處理的人士得到財政或經濟上的利益，應考慮將這類職位列為財產申報指定職位，例如各發牌當局、出入境管制及商業罪案調查部門以及有權決定如何處理和批示合約的高級職位。

2．申報財產的范圍

申報財產的范圍與三個向度直接相關：申報誰的財產、申報哪里的財產以及申報什么財產。港澳兩地都規定申報并不限于公職人員本人的財產。澳門規定需要申報本人及其配偶或與其有事實婚姻關系的當事人的財產狀況；香港要求申報由公務員擁有的但以其配偶或代其行事的其他人或以公司名義持有的投資，以及配偶的職業。

關于需要申報財產的所在地，港澳兩地都規定不限于本地區。如澳門規定，即使是在澳門特別行政區以外產生、形成、收取、經營或給付的財產也須申報；香港規定，須申報的投資包括在香港內及香港以外，對于第Ⅰ層職位的公務人員，還須申報在香港以外的權益登記。

港澳兩地對須申報的財產的內容都規定得十分廣泛。澳門規定，應申報的財產包括薪俸、財產和收益（其中包括資產、收益、債務、可獲利的職位等），以及在過去兩年基于擔任公共職位而獲得的直接或間接的經濟利益或優惠。香港規定應申報的財產主要是投資，包括投資、持有的股票，直接或間接擁有的權益，地產或房產的任何權益，證券、期貨、期權合約和其他產品，香港盈富基金；除此之外，還包括每次等于或超過20萬港元或數額相當于三個月薪金（以較少者為準）的投資交易、配偶的職業。

3．財產申報時間

港澳地區規定的財產申報時間可分為初任申報、日常申報和離職申報。初任申報是指公職人員擔任特定公職之初所進行的申報。澳門規定申報人自開始擔任有關職務或自續任、再當選或續期之日起90日內須提交申報書；香港規定，第Ⅰ層和第Ⅱ層職位的公務人員在初獲委任時，須申報其在香港及香港以外地區的投資以及配偶的職業。

日常申報指公職人員在任期間按照規定申報財產，其中又包括定期申報和財產有重大變動時的申報。澳門規定，公共行政工作人員如轉變所任職的實體或部門，或因其職務法律狀況改變而引致職等變動，又或其薪俸或底薪的變動達公職薪俸索引點45點的金額，則自變動之日起90日內須提交具有最新資料的申報書（財產變動申報）；公共行政工作人員自上次提交申報書后屆五年之日起90日內須提交具有最新資料的申報書（定期申報）。香港規定，在第Ⅰ層職位任職的公務人員，在獲委任后每年申報一次；在第Ⅱ層職位任職的公務人員，須在獲委任后每兩年申報一次（定期申報）；在第Ⅰ層和第Ⅱ層職位任職的公務人員每次如有任何等于或超過20萬港元或數額相當于三個月薪金（以較少者為準）的投資交易，均須在交易后7天內申報（財產變動申報）。

離職申報指公職人員在離開所任職務后應進行的申報。澳門規定，申報人自終止職務之日起90日內須提交具有最新資料的申報書；香港沒有專門規定離職申報，但規定當局需保留所有申報的資料，直至有關人員離開政府后五年，以便調查任何在該官員任職期間發生，但離職后才披露的利益沖突事件。

4．財產申報受理與審查

在港澳兩地，受理和審查申報的機構因申報主體的身份不同而有所不同。在澳門，公共職位上的公職人員以及廉政公署工作人員將申報書提交給終審法院辦事處，公共行政工作人員的申報書提交給廉政公署。在香港，由公務員事務局負責索取第Ⅰ層職位公務人員以及屬于第Ⅱ層職位但不隸屬于任何局長的部門首長的申報表，由局長/部門首長指定并負責索取第Ⅱ層其他職位公務人員的申報表，屬于第Ⅱ層職位的部門領導應直接向所屬部門的局長做出申報。兩地均實行受理機構即審查機構的規定。

5．財產申報的公開

在財產申報制度中，申報資料是否向公眾公開是一個相當復雜而敏感的問題。澳門現在執行的2013年新修訂的《財產申報法》規定，澳門所有副局級以上官員（包括檢察官、法官等司法系統官員）將公開自己的財產狀況，接受公眾檢視，公開的內容包括：第一，不動產數量，但無須公開具體地址；第二，公司參股狀況，含股份說明及出資情況；第三，參與非營利團體、組織的職務。公眾可以通過澳門終審法院網站查閱上述官員申報的財產資料。香港的具體做法是，在第Ⅰ層職位的公務人員做出的申報中，只有某些財務利益可供公眾查閱，包括：一、地產及房產（包括自住物業）；二、公司股東、合伙人或董事的身份，還包括聘任性質、持有的權益所占比例、業務性質；三、任何上市、公共或私人公司發行股本的1%或以上的股權，包括持有的權益所占比例、業務性質及地點（香港或海外）。第Ⅰ層職位公務人員申報的其他資料以及第Ⅱ層職位公務人員的申報，均不對公眾開放。

6．違反申報規定的法律責任

港澳兩地均明確規定了對違反財產申報規定的制裁措施。澳門比較明確地區分了拖延申報和不實申報。對拖延申報的制裁措施為停薪和罰款，如不按照終審法院院長或廉政專員要求交申報書者，觸犯違令罪，判處最高刑期1年，加重違令罪則刑期翻倍。將不實申報區分為故意行為和過失行為，如因不可寬恕的過錯所引致，可罰款；如故意不實申報，最高可獲刑3年，還可判處罰金；財產來源不明罪最高獲刑3年，申報人配偶不遵守者最高獲刑2年。

香港沒有嚴格區分違反申報義務的行為種類。香港規定，如果沒有按照規定進行財產申報或者未如實申報財產，都屬于違紀行為，可能會按情節輕重而將違紀人員革職或勒令退休。根據《公務員事務規例》第466條，公務員如未能遵守任何申報投資規例和規則，包括沒有呈報與公職有利益沖突的投資，均可能受到紀律處分；如有運作需要以及法理依據支持，可受其他管理措施規管，例如要求放棄投資、禁止購入或出售有關投資或把有關投資由他人全權托管。值得注意的是，對于不能說明財產來源的情形，澳門和香港都專項規定了刑事處罰。

（二）香港、澳門地區財產申報制度推行的特點

1．從高官開始推行

在財產申報主體的確定上，無論是澳門規定的所有公職還是香港規定的包括特首在內的第Ⅰ層和第Ⅱ層職位公務人員，都體現了港澳財產申報制度從高官開始推行的顯著特點。尤其從澳門新修訂的《財產申報法》規定從副局級以上（含副局級）官員開始推行財產申報公開制度中更可以看出，港澳財產申報制度的推行遵循“自上而下”原則，這與我國內地現行的關于官員收入申報和家庭財產報告的有關規定及地方的具體實踐存在很大差別。內地現在推行的基本是從基層起步的自下而上的收入申報和財產報告制度。

2．配套措施處罰嚴格

港澳財產申報制度是行政特區的法律條文，它對財產申報的主體、范圍、時間、審查與公開等方面內容都做了詳盡的規定，尤其是對違約的處罰明確具體且規定得十分嚴格，這樣就形成了一套“申報—審查—公開（監督）—問責”體系。而在內地，財產申報制度不僅頒發的層級有限（僅屬于政策性文件和規范性文件，不具備國家意志性，不屬于法律范疇），而且在就財產申報的具體內容進行規定時，原則性的條款居多，可操作的具體規定缺乏，存在較多漏洞，尤其是缺乏嚴格的違約處罰規定。這樣導致整個制度缺少最后的把關閘閥，其執行的效果打了折扣。

3．注重外部監督

香港財產申報制度很好地解決了財產公開與有效監督的關系問題。對于需要公開的財產，香港政府做到了分層次、有重點、有區別地對待。申報受理機關在規定時間內將官員財產申報結果向社會公眾公開，由公眾對其進行監督和舉報。香港政府相關部門對舉報人進行嚴格保護，泄密者將遭到嚴懲。同時，對于舉報監督信息，受理部門會快速回饋，從而有效保障了公眾參與的積極性。有效地保護舉報人與高效的回應使香港財產申報制度處于一種良性循環的運作狀態。澳門《財產申報法》修訂案通過以后，對于副局級以上官員的資產，市民可自由查詢，也體現了鮮明的社會監督特性。

4．注重財產公開與隱私保護的結合

相對西方發達國家所推行的財產申報制度，我國港澳地區的財產申報制度尚顯“中性”與“柔情”。比如，美國《政府倫理法案》規定，屬于公開申報的人員應當遵循公開申報的程序，將他們的個人財產報告向社會公開，任何公民均可查看或復印。早在1766年，瑞典公民就取得了查閱所有官員財產和納稅狀況的權利，任何公民都有權查看首相的財產及納稅清單，這個制度一直延續下來，迄今已經250多年。后來，瑞典規定，包括公職人員在內的所有公民和團體都必須向稅務部門公開自己的財產和收入明細，并允許所有人查詢。香港推行的財產申報制度采取的是分層級、區別對待的方式（只公開第Ⅰ層職位公務人員三個方面的財產內容），而澳門公開的內容也限于部分內容和只提供一般性信息而非詳細內容（如對不動產，只公開數量但不公開具體地址），港澳都堅持了內部全面掌握和對外適度公開的原則。這樣，一方面保障了公務員私人投資和隱私的權利；另一方面也保證了不偏不倚，能夠向公眾交代，并且取得了兩者之間較好的平衡。

（三）香港、澳門地區財產申報制度執行的效果

通過公開官員財產，實現對權力的監督，確保官員的廉潔，是世界各國通行的做法。截至2012年，全世界有97個國家應用這一制度，都取得了比較好的效果。據全球性公民組織“透明國際”公布的反映各國及地區貪污情況的“清廉指數”排行榜，香港得分排名始終居世界經濟發達國家或地區前列，2010年在全球183個地區中高居第13位，2011年居第12位，近幾年雖有所下滑，但一直居于全球前15位；香港多次被評為“全球最廉潔的城市”。能夠取得這些成績，其建立的官員財產申報制度功不可沒。它讓官員的財產置身于陽光下，接受公眾的監督，較好地避免了受賄、貪污。澳門經過2008年歐文龍案以后，吸取了教訓，推進了公職人員財產由申報向公開的重大邁進。隨著2013年澳門《財產申報法》修訂案的通過和嚴格執行，我們完全有理由相信，澳門的廉政建設也將會取得實質性的重大進步。

二 具有內地特色的橫琴新區財產申報制度實踐

（一）我國內地推行的財產申報制度沿革

我國內地領導干部財產申報制度于1987年被首次提出，財產申報制度改革大致歷程如下。

1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，要求縣（處）級以上領導干部申報個人收入情況。

2001年，中共中央紀委、中共中央組織部發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，將省部級現職領導干部的申報事項由個人收入擴展至家庭財產。

2006年，中共中央辦公廳《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》進一步將縣（處）級副職以上領導應報告事項擴展至其配偶、子女的有關事項。

2010年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，細化了報告財產事項的規定。該規定明確了有關領導干部應申報的財產范圍：本人的工資及各類獎金、津貼、補貼；本人從事講學、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務所得；本人、配偶、共同生活的子女的房產情況；本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有有價證券、股票（包括股權激勵）、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產品的情況；配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業的情況；配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業或者合伙企業的情況。同年，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》頒布執行，這52條“不準”提出，“黨員領導干部參加民主生活會和述職述廉”, “黨員領導干部應當向黨組織如實報告個人有關事項，自覺接受監督”。

伴隨著中央關于財產申報的各項舉措出臺，部分地方也在一步步探索和試點。自2008年新疆阿勒泰地區出臺《關于縣（處）級領導干部財產申報的規定（試行）》以來，四川高縣、湖南瀏陽、江西黎川、浙江慈溪、寧夏銀川等地相繼推行了財產申報公示的試點。到目前為止，我國領導干部財產申報公示制度的探索已走過了27年，但依然處于試水狀態，一個統一、完備、系統性的制度尚未形成。

（二）橫琴新區領導干部財產申報制度的創新實踐

2013年，珠海橫琴新區在被廣東省紀委確定為“黨員領導干部家庭財產申報并在一定范圍內公示”制度試行地區后，即針對試點實際，通過《財產申報工作實施方案》《財產申報工作辦法》《財產申報工作實施細則》等文件的制定，對財產申報對象、內容、程序、核查、公開、問責等內容進行了明確規定。其主要內容如下。

1．申報對象

申報對象突出有權和涉權的領導干部，包括橫琴新區黨政機關（含審判、檢察機關）、人民團體和參（依）照公務員管理的企事業單位副科長以上的領導干部（其他一般工作人員不申報）。目前，全區包括區領導（不包括2位副廳級領導）、區各職能部門領導、區屬企業主要負責人和鎮委、鎮人大、鎮政府領導及基層站所負責人，共74人按照規定進行了家庭財產申報，其中副處長及以上35人、副科長和科長12人、區屬企事業單位負責人27人。

2．申報內容

按照《關于領導干部報告個人重大事項的規定》要求，主要突出領導干部現有財產，包括七大項24小項：第一，本人工資及各類獎金、津貼、補貼等；第二，本人從事講學、寫作等勞務所得；第三，家庭房地產情況；第四，家庭投資、持有有價證券、金融理財產品等情況；第五，配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業的情況；第六，配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業或合伙企業的情況；第七，家庭汽車情況（此項內容是在中央規定內容之上增加的）。

3．申報程序

申報程序包括申報、公示、受理信訪舉報、調查處理四個步驟。具體為：申報人親自填寫《橫琴新區領導干部家庭財產報告表》并親筆簽名，報試點工作領導小組辦公室，在核對其填報規范性后，將財產申報內容錄入電腦，予以公示。公示期間，受理投訴舉報，并就有關情況進行調查處理和反饋。申報周期是一年。

4．申報公示

采取“內外有別”的方式——對“內”申報盡可能詳細，對“外”只公開簡單概要性的內容。對“外”公示采取“分層公示、設權查閱”的方式。第一層次公開的內容為：七大項申報內容的概略情況，如年工資津貼合計數、房地產套數（不需要明確地址）、汽車總數等。全區所有公務員隨時都可查閱。第二層次公開的內容為：第一，本人工資及各類獎金、津貼、補貼等；第二，本人從事講學、寫作等勞務所得；第三，家庭房地產情況；第四，家庭投資、持有有價證券和金融理財產品等情況；第五，家庭汽車情況。每項具體情況以鏈接的方式進入，但需管理人員輸入密碼進入閱讀。全區所有公務員均可查閱，但查閱需登記。第三層次公開的內容主要涉及商業秘密的內容：第一，配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業的情況；第二，配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業的情況。對于以上兩項內容，查閱單位和個人須經批準后方可查閱，且查閱需要登記。公示范圍為橫琴新區內網。公示時間為：除辭職領導干部的財產公示期限為7個工作日外，其他公示時間均為長期。

5．調查處理

由試點工作領導小組辦公室處理投訴舉報，由紀檢機關聯合組織部門負責調查處理。對違反申報規定及發現財產狀況存在違法違紀問題的黨員干部，按照干部管理權限進行調查處理。

6．實施效果

自2013年推行該制度以來，截至2015年6月底，全區共有86名機關、企事業領導干部按規定進行了申報公示，暫未發現有領導干部拒不申報、無故拖延申報的現象，也未收到關于虛假報告、隱瞞不報等行為的實名舉報；受理機關對其中59名領導干部報告事項進行了核查，核查比例達69%。全區對新提任領導干部擬任人選報告事項做到必查必核、不漏一人、不漏一事：2015年年初，在對一名擬提拔任用的科長的個人報告事項進行核查時，發現其瞞報重大事項，當事人被立案調查，追究法律責任，并取消了提拔資格。

（三）橫琴新區領導干部財產申報制度存在的局限

由于受內地整體環境的影響，相比港澳地區的官員財產申報公示制度，橫琴新區的領導干部財產申報制度存在如下局限。

第一，從申報環節上看，申報對象缺少“龍頭”。從總體上看，橫琴新區的黨員領導干部家庭財產申報的主體已經足夠寬泛，一是涵蓋了副科級以上的黨員領導干部，二是不僅須申報領導干部本人的財產，而且要申報家庭（包括配偶及共同生活的子女）的財產。但是，無論是與港澳地區比較，還是與世界其他推行財產申報公示制度的國家或地區比較，橫琴新區推行的是沒有“龍頭”的財產申報公示制度，即橫琴新區的兩位黨政“一把手”沒有被涵蓋到財產申報公示制度里面，這樣就給人一種不完美、有缺陷甚至是“挑軟柿子捏”的感覺，且與港澳和世界其他國家或地區慣常從最高層做起、自上而下推行的做法相左。

第二，從公開環節上看，實行內部公開，社會監督有限。橫琴新區“內外有別”“分層公示、設權查閱”的公開制度，說到底還是一種內部公開的“自說自話”，財產申報制度的威力在于公開，未能面向社會公開，社會的監督作用自然受到局限。

第三，從審查環節上看，缺少一個專門對官員申報的財產進行評估和審查的部門。無論是受理還是審查，都是由試點工作領導小組辦公室執行的（此辦公室設在區廉政辦，由區紀委牽頭負責，2015年后此項工作由區廉政辦轉至區黨群工作部），由于該試點辦公室人手有限，且沒有上級的硬性、明確的關于調查、核實的規定，因此，財產申報的審查只是局限于一般性的審查核對。

第四，從監督環節上看，依然是同體內部監督。負責財產申報制度的，無論是前期的區廉政辦還是后來的區黨群工作部，他們既是財產申報制度的執行主體，也是監察和被監察的主體，執行權、監督權交叉重疊。這樣的監督體制，既不利于對監督對象的權力限制，也不能保證監督機構的權力獨立行使。

第五，從問責環節上看，責任追究有待進一步明確。從當前制度設定上看，財產申報公示制度誰來負責，怎么負責，監督機構不作為如何追責，這些問責主體、問責程序、問責處置皆不十分明確。比如，制度只對資料不全和申報財產總價值明顯大于其收入水平兩種情況分別做出補全資料和書面說明的規定。但是，書面說明是否真實可信，誰去核查？即使核查清楚了，又該如何處置？雖然，制度中有“經查實存在問題的，根據情節輕重給予組織或紀律處理”規定，但是，具體給予什么處理則語焉不詳，這些規定遠沒有港澳的規定嚴格和具體。如果監督機構不作為又該如何追責等，這些問責環節的缺失，無疑都會嚴重制約領導干部財產申報制度的真正落實。

第六，制度本身是以黨紀文件而非法律的形式頒布執行的，權威性、約束力受局限。當前橫琴新區試行的財產申報制度，執行的是黨內文件，而沒有通過特區立法上升到法律層次，這樣其執行效力自然會打折扣。

第七，從執行效果上看，效果還有待進一步擴大。迄今為止，受理機關對其中59名領導干部報告事項進行了核查，核查比例達69%，其中一名擬提拔官員因隱瞞未報遭查處。這一結果一方面說明財產申報制度的執行已初顯成效，另一方面也說明該制度執行的效果有待進一步擴大。我們不能奢望一個財產申報制度“包治百病”，也不能希望通過財產申報制度的執行而暴露出問題的官員越多越好。

三 借鑒港澳經驗創新珠海市領導干部財產申報制度

通過調研，結合珠海市經濟社會發展情況和干部隊伍的實際，港澳地區推行的財產申報制度對珠海市的啟示如下。

（一）領導層的決心和行動是制度推行的關鍵

財產申報制度監督的對象是公職人員。縱觀我國港澳地區乃至國外財產申報制度的推行，都曾遭遇了當地或該國公職人員的抵制和阻撓。港澳最高行政當局從大局出發，順應民意，表示了堅強的推行決心并從自我做起，從而使財產申報制度得以順利推行。港澳財產申報制度從高官自身開始就是明證。此次澳門《財產申報法》修訂案的推動更說明了這個問題。據《南方都市報》2011年12月19日報道，澳門特首崔世安上任后，積極推動官員財產申報透明度的提高。澳門特區政府發言人表示，財產申報法案修訂的最大推動力來自特首崔世安，崔世安本人和政府主要官員均愿意公開自己的財產利益。因此，對珠海來說，是否推行領導干部財產申報制度，財產申報的主體、內容、方式如何規定，推行的力度如何，很大程度上取決于市委、市政府主要領導及市委常委會的立場和態度。

同時，一旦決定推行財產申報制度，就必須由領導層帶動、做出表率，而不能推行沒有“龍頭”的財產申報制度。因為沒有“龍頭”的財產申報制度，會給百姓甚至一般領導干部以口實，這樣既不能顯示出推行該項制度的決心和勇氣，也不能顯示自身的底氣，更不利于制度的切實推行。

（二）最好是以法律的形式予以推行

制度的法律等級越高，其權威也越高。縱觀我國港澳地區和世界其他國家或地區的財產申報制度，它們大多是以法律的形式予以體現和推行的，這樣，該制度的權威性、執行的效果不言而喻。我們不否認，以黨內文件政策的形式推行這一制度可以取得一定的成效，但其權威性和執行的效果肯定不如以法律的形式推行。珠海是一座因改革開放而崛起的新城，敢于創新是珠海的特質；同時，珠海擁有全國人大授予的較大市和經濟特區的立法權，這是珠海在制度上的最大優勢。據橫琴新區全體公務員問卷調查情況，全區95.5%的公務員支持財產申報公示試點工作，認為有必要以立法方式使其制度化、常態化。因此，如果珠海在領導干部財產申報制度方面邁出的步伐更大一些、步子更快一些，卓有成效地推行這一制度并為全國做出示范，就可以學習和借鑒港澳經驗，以經濟特區法律的形式來體現和推行財產申報制度。

（三）要有嚴格的違約處罰措施

實行官員財產申報，僅靠個人自覺是遠遠不夠的，必須建立配套的責任追究制度。當前內地現行的財產申報制度中的違約問責制度顯得過于“溫柔”，僅限于批評教育、限期改正、責令做出檢查、誡勉談話、通報批評、取消提拔資格之類的黨紀、政紀處分，這樣遠達不到震懾的作用，“違而不重究”自然會使該制度流于形式。珠海可以借鑒港澳地區實行嚴格的違約追究制，加大黨紀、政紀的制裁力度，并加強紀律責任與法律責任、行政責任與刑事責任的相互銜接，增強違法者的刑責風險，從而讓申報者感到震懾，而不是疲軟松散，視制度為兒戲，這樣我們就可以扎牢財產申報制度的最后一道籬笆，為財產申報制度達到預期的推行效果提供制度保障。

（四）要向社會公開和接受社會監督

“不公開的財產申報沒有生命力。”內地現行的關于領導干部收入申報和家庭財產報告的系列規定，在財產申報制度建設過程中發揮了起步和奠基的作用。但客觀來講，該系列規定遠沒有達到制度頒布執行的預期目標（包括橫琴新區推行該制度的效果）。分析其原因有多種，其中一個很重要的原因就是申報的內容只是內部掌握而沒有向社會公開和接受社會監督，正如有人評價道：“官員填報財產卻不公開，這種做法堵住了以身犯法者的門，卻又給他們留出了一扇窗。”相對西方經濟發達國家，我國港澳地區的財產申報制度在公開方面尚屬“中性”和“柔情”，但由于港澳具有開放的新聞媒體環境和相對完善的財產登記制度，加之廉政公署的無形威力（以上三點內地尚不具備），財產公開依然取得了很好的效果。珠海可以學習和借鑒的是：第一，財產申報公開的主體應為副科級以上的黨政機關、人民團體和企事業單位的領導干部；第二，財產申報公開的范圍應參照2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，堅持內外有別的原則，接受財產申報的機關全面審查、掌握申報人的財產申報信息，面向社會公開的家庭財產范圍至少應包括不動產的數量，本人、配偶及共同生活的子女的收入情況，配偶及子女的職業等；第三，公開的形式，在市紀委（監察局）網站設立領導干部財產申報制度專欄，利用網絡向全社會公開，或在《珠海特區報》上開辟專欄對副處級以上干部財產進行登報公開。若改革的力度更大一些，財產申報受理機關可以接受公民在憑有效證件辦理有關查閱手續后自由查閱財產申報官員所有的財產申報信息。

四 結語

對于反腐敗而言，領導干部（官員）財產申報制度只是一道閘門，雖然可以遏制腐敗的泛濫，但是無法切斷腐敗的源頭；它雖是一劑反腐敗的良藥，但不足以“包治百病”。對于腐敗頑疾來說，希望通過這一制度“藥到病除”不切實際。隨著2015年3月《不動產登記暫行條例》的頒布施行，國內輿論對建立領導干部財產申報制度的要求更為強烈，民眾對這項制度寄予很高的期望，珠海要順應民意推行嚴格的領導干部財產申報制度并力求取得好的效果。但是，我們也應當清楚地認識到，僅靠實施這一項制度不可能解決腐敗問題，對于領導干部財產申報制度不能過于理想化。如果把反腐敗比作一套組合拳，那么領導干部財產申報制度只是這套組合拳中的一記重拳。要想有效遏制腐敗現象的發生和蔓延，必須建立健全懲治和預防腐敗體系，實行標本兼治、綜合治理。

參考文獻

邰祖巖：《國外官員財產申報制度的實施狀況及啟示》, 《領導科學》2010年第20期。