第二章 中日輪船航運業興起的背景及初期發展

第一節 中日近代輪船航運業興起的背景

19世紀中葉以后，隨著一系列不平等條約的簽訂和門戶洞開，中日兩國封建的社會關系和經濟結構必然發生劇烈變化。頻繁活動于中日兩國領水及各重要港口，運進大量廉價外國工業品和掠走大量原料與土特產品的外國輪船，一馬當先成為列強在經濟上侵略中日兩國的利器。其迅速壟斷中日兩國商品貿易運輸權，造成傳統木船運輸業迅速衰敗以及在攬客載貨方面獲得優厚利潤的事實，不僅顯示了資本主義生產方式的優越性，也預示著中日兩國在此領域勢必首先醞釀改變和突破。19世紀70年代初，中日兩國在先后興辦了一批由政府直接控制的軍事工業，進而轉入興辦資本主義性質的民用企業時，首先出現的都是輪船運輸公司，不過，兩國創辦輪船運輸公司的動機和背景卻不完全一樣。

一 以“富國強兵”為背景興辦的日本輪船航運業

日本新式輪船航運業的醞釀和創辦，從一開始就和日本明治政府學習西方、“殖產興業”、“富國強兵”的目標緊密結合在一起，成為日本政府面對西方列強侵入后出現的嚴峻局面，制定和采取的一系列以自救自強，并進而“與列強并駕齊驅”為目標的整體戰略的重要組成部分。

“資產階級社會的真實任務是建立世界市場（至少是一個輪廓）和以這種市場為基礎的生產。”自幕末與列強簽訂一系列條約后，日本喪失了關稅自主權、商權和航權。隨著歐美艦隊、商船紛至沓來，大量的西方工業品涌入日本，急劇地侵蝕瓦解日本的經濟和社會。歐美商人利用不平等條約，以雄厚的資金作為后盾，在日本各開放港口和居留地上大辦商館，推銷商品、掠取資源、征收高額的手續費，把持了日本的對外貿易權。強大的外國商船隊和居留地上的外商勾結在一起形成的“居留地貿易體系”，使日本的對外貿易年年入超。據統計，從1860年到1867年，日本的進口額增加了13.07倍，但同期出口額只增加了2.57倍。

1868年明治政府成立初期，這種狀況不僅沒有改變，反而更加嚴重。表2-1顯示了1868～1872年日本5個主要港口由外國船運輸的貨物進出口數值。從表中看，1868～1870年，5個港口除大阪外，外國的進口值一直呈穩定增長。1868年，5個港口的進口值合計為1500087l墨西哥元，1870年則達到31120641墨西哥元。僅僅3年時間進口值就增加一倍有余。而5個港口的出口數值1868年為20435333墨西哥元，1870年為15143306墨西哥元。出口不但沒有增加，反而還減少了1/4。表中“往日本其他港”和“從日本其他港來”兩欄的數據還顯示了日本沿岸貿易同樣大量掌握在外國輪船公司手里。表2-2顯示了同期這5個港口外國船的入港情況。從表中的合計欄看，1868～1869年僅一年的時間，外國輪船進入這5個港口的數字無論是船只數還是噸位數都增加了一倍，增長速度驚人。特別是英美兩國優勢明顯。其中，美國輪船的總只數雖不如英國多，但噸位數遠超英國而在列強中高居榜首，而且5年中一直呈持續增長的勢頭，1872年時其總噸數已是英國的3倍、法國的17倍，因而它對日本海運構成的威脅也最大。

美國輪船的勢力之所以增長迅速，除了日益增多的美籍不定期船外，主要是從1865年開始，美國太平洋郵船公司（Pacific Mail Steam Ship Co.）的輪船勢力侵入日本。這家公司在美國政府每年50萬美元補助的支持下，開辟了舊金山至橫濱、香港的航線。1867年，又開辟從橫濱經神戶、長崎到上海一月3次的定期航行支線。使用的船只也是超過英法等國的大型船舶，由此掌握了日本東海岸大量的客貨運輸。其橫濱分社“亞美利加四號”的名字，甚至一度成為威脅日本商界的代名詞。

但是，美國太平洋郵船公司并不滿足于已取得的利益，為了進一步控制日本的沿岸航運權和貿易權，竟向日本政府遞交“請愿書”，赤裸裸地以殖民主義者的口吻提出，“為了開辟日本沿海的運輸業并使之繁盛，如果未開化的民眾不能使之興起，政府也不能興起此業的話，請將此種特許權賦予本社”。

面對本國木船運輸業完全被壓倒，物價連年上漲，貿易連年入超，金銀幣連年大量外流和外國侵略勢力咄咄逼人之勢，日本明治政府深深感受到，不改變這種狀況，不收回航權和商權，就不可能從列強的掠奪和欺凌中解脫出來，也無法擺脫淪為殖民地的命運。因此，為求改變日本面臨的嚴峻局面，1869年10月，明治政府頒布了第一個有關發展本國航運業的法令，明確宣布今后無論是百姓還是商人，均準許擁有和制造洋式船舶。1870年1月，又以政府太政官的名義發布《商船規則》，宣布保護和獎勵洋式船舶的所有者。通過這些措施，日本政府力圖鼓勵和誘導民間購置輪船興辦輪船公司，以對抗日益增長的外國航運勢力。與此同時，日本政府還親自出面，以通商司的名義聯合民間商人于1870年1月成立了日本第一家使用輪船進行運輸的公司迥漕會社，運送郵遞物和旅客貨物。日本明治政府的設想是迥漕會社以及在通商司領導下成立的另兩家公司通商會社和匯兌會社，分別承擔起交通、商業以及金融的職能，以促進國內產業的重新組織和國內市場的整頓。但迥漕會社卻因輪船破舊、經營不得力等，不到一年就損失12萬元，不得不解散。1871年1月，日本政府又出面幫助成立了一家名為迥漕取扱所的公司繼承迥漕會社的船舶和業務，同年8月改稱日本國郵便蒸汽船會社，并進行了擴充。日本政府派郵遞局局長前島密擔任這家公司的主任官，使用政府和廢藩置縣時收歸國有的共18只船進行經營。日本政府撥發年額為6000日元的補助金，讓其開設沖繩航線，成為日本補助“命令航線”的嚆矢，還授予其承擔全國貢米運輸和郵件運輸的特權。但是，因老朽船多、修理費用浩大和海技不熟等，該社在激烈的海運競爭中處境依然十分困難。

1869年2月，明治政府成立了由太政官所轄的通商司，掌管船舶行政。同年5月改屬會計官管轄，7月改屬大藏省，8月改屬民部省，第二年7月再改屬大藏省，但不久即廢止，另在大藏省成立租稅寮管理船舶行政。1872年4月，大藏省驛遞寮下設船舶課，1874年1月，驛遞寮移歸內務省管理，直到1875年11月船舶課改稱管船課后才算大體穩定下來。

從這些掌管全國航運事務機構的屢屢變動中似乎可以看到，明治初年日本政府雖然對發展海運業采取了提供船只、撥付補助金、給予貢米運輸特權等支持和鼓勵的政策，但在如何具體施行上，還處于摸索和試驗的階段。在這樣的情況下，日本近代海運業仍然明顯地處于初期的自發狀態。如何發展海運業對于日本政府來說，仍然是一個有待解決的重要問題。

但值得注意的是，盡管先后由政府出面組織的兩家輪船公司的狀況都不理想，政府的航運管理機構又屢屢變動，但日本明治政府鼓勵和獎勵發展本國航運業的政策及指導思想始終保持相對穩定。這一鼓勵與開放政策的實施，無疑為以后海運業的發展清除了障礙，打下了良好的基礎。

1875年，日本政府為更有效地發展輪船航運業，進一步制定了新的海運政策，對政府在發展管理海運業中的職能和應當發揮的作用，做出了明確具體的規定，使日本輪船航運業的發展登上了一個新臺階。這次新政策的制定，直接由以下幾方面的因素促成。

首先是第一章提到的1872～1873年訪問歐美的巖倉使節團的骨干成員對發展輪船航運業的重要性有了更為清楚和深刻的認識。在考察北美的內河運輸業時，他們就對美國內陸水運的盛況感嘆不已，深感日本這樣的“環海之邦”“適合運河漕舟”，發展輪船航運業已刻不容緩。在對英國這個世界工廠進行考察時，特別注意到國際貿易對英國經濟發展的重要意義及船運業的重要作用。他們驚嘆“英國者商業國也”,“使船舶通航五大洋，購入各地之天然物產，運回本國，靠煤鐵之力，使之成為工業產品，再向各國輸出加以販賣”，認為這是英國“三千萬人賴以生活”的根本之道，也是英國的富強之道。在考察英國走上這條富強之道的原因時，他們敏銳地注意到這不僅是因為英國政府根據本國“據島嶼之地，得港灣之便，并富于場礦”的條件，“本此天然之利，補充之，修建之，使臻于盛大，以此為最大之義務”，更重要的是，英國政府為維護國家利益，奮然制定了“前古殊有之航海法”，這個航海法帶有濃重的國家保護主義色彩。一是不允許英國船運入外國的制成品，“遮絕外國產品濫入，保護國內工業使之昌盛”; 二是英國國內各港口間的貨物，禁止用外國輪船運輸。與此相應的措施是：①講究造船技術，提高船舶質量，增加本國船舶的數量；②培養本國民眾的航海技術，擴充航海人員隊伍，如此持續實行，當達到“本國船舶大量增加，海運技術亦隨之日益提高，敢與各國相拮抗”和“國內產品國內人民自給有余”的程度時，再解除當初的禁令，允許自由貿易。他們認為，這不僅是英國達致富強的根本之由，而且其他列強政府在“保護人民，獎勵工業時”，也“概莫能外”。因此，使節團在英國時先后參觀了許多港口、碼頭設施、造船廠，研究了英國的航海法，深受教益和啟發。大久保利通回國后，總結考察團出訪考察的經驗和認識，在1874年向政府提交的《關于殖產興業的建議書》中特別強調“我國的地形和天然之利與英國相類似”，在“今日大有可為之際”，應當以英國為“規范”，走英國那樣的發展道路，認為這是“擔任廟堂執政者”的“義務”。考察團和大久保利通的這種認識，為以后日本實施開放性政策，大力發展海運業打下了堅實的基礎。

其次，根據當時列強勢力給日本造成的嚴峻局面，大久保利通在《關于殖產興業的建議書》之后，又向政府提交了《關于振興國外貿易的建議書》。在這份建議書中，他提出了大力發展海運業，擺脫外國船運勢力的控制，直接由自己進行海外貿易的所謂“海外直賣”的建議，針對日本自開埠以來“商權概在外商之手，我國商賣到底難逃其把握控制”的狀況，建議迅速實現日本商品的海外直賣，以此作為勸農勵工、發展產業的突破。他認為，如果目前繼續“逡巡躊躇”，耽誤了時機的話，“恐挽狂瀾之既倒而無期”。

確實，要在不平等條約的束縛和沒有關稅自主權的情況下求得發展，必須沖破外商壟斷貿易的藩籬，實現海外直賣，進而帶動產業的發展。但要實現這個目標，其前提是必須迅速發展海運業。這時，大力發展海運業，已成為日本明治政府的當務之急。此時，掌管財政大權的大藏卿大隈重信也向政府提出了優先發展海運業的主張。他認為，日本作為島國，是“天意殆在專以此資助海上交通運輸而立其國”,“依天然之地形，收運輸交通之便，實為我國先行之要務”。不僅如此，發展海運業還可以“收進出口平均之裨益，立全國富貴之基礎，滿足國家增長之需求”。可見，在大力發展海運業以帶動和促進其他產業發展進而改變日本面貌方面，明治政府主要領導人的認識已日趨一致。

1874年，日本政府以琉球漂流民被臺灣土著殺害為借口，挑起了侵臺之役。圍繞這次戰役軍事運輸的前前后后，日本政府從另一角度認識到，發展海運業不僅是富國的手段，更是強兵的要因，具有重要的軍事戰略意義。事前，日本政府本打算雇用美國太平洋郵船公司的船只承擔軍事運輸，但美國政府基于某種原因宣布局外中立，太平洋郵船公司因而拒絕受雇。英國此時也表示了相同的立場。明治政府無奈只好撥出150萬日元巨款，從國外購買了13艘輪船委托本國的民營三菱會社代運以解燃眉之急。這次軍事行動，又從軍事戰略上突出了解決海運業的重要性和迫切性。

針對此前政府做了不少努力，但海運業的不景氣依然沒有明顯改變的情況，經過認真的檢討和研究后，1875年5月，大久保利通向太政大臣三條實美遞交了《關于掌管商船之議》的建議書，就政府今后應如何掌管商船事務、如何發展海運業等問題，全面闡述了自己的戰略設想。這份建議書標志著日本政府把全面研究制定近代海運政策，進而大力發展海運業正式提上了議事日程。在這里，值得注意的是大久保利通針對日本海運現狀及其改進措施而提出的“海運三策”。這“三策”概括起來是：①政府認為當前民眾已達到能獨立進行經營的程度時，即實行完全的民間自由經營海運業；②政府認為目前民眾尚未達到獨立經營的程度時，“姑且以政府之恩威廣為號召各船主，使之聯合一體，并以政府所擁有的船舶下撥，及以其他方法資助，使其成立”; ③由政府直接經營海運業。

針對“三策”的難易利害，大久保利通做了如下的解釋。如果實行第一種方案，政府應當制定一系列有關的海運規章制度使民間遵行，并盡到保護之責。但在當時的環境和條件下，實行第一種方案還很困難。如果實行第二種方案，政府則應設專職官員統轄全國商船，鼓勵私人合辦海運公司。為彌補與外國船競爭造成的損失，應采取特別的補助措施，把大藏省擁有的船舶及下放給日本國郵便蒸汽船會社的船舶全部收回，無償下放給新設的民間公司，并給予補助金，使之在與外國船的競爭中不致敗北。政府應對所扶持的公司進行監督檢查，規定義務，保證政府隨時調用。在他看來，采用這種方法后，雖不由政府經營，實際效果卻“恰與政府專門掌管一樣”，并特別強調，這樣做可以“免蹈‘迥漕會社’之覆轍，回避其難”。如果實行第三種方案，那么就容易形成名義上由政府掌管商船事務，實際上為一家大航運公司壟斷的結果。雖然可以憑借政府的力量買下美國太平洋郵船公司橫濱至上海航線的船舶，掃除日本沿海及航行上海的障礙，但這樣做，政府一次就需要拿出百萬元以上的巨額資金，以后還會隨之產生其他費用，加上官辦事業毫無例外地容易產生冗費，因此恐怕得不償失。更重要的是，這樣做還容易挫傷民間經營海運業的積極性，不利于國家以后的發展。很明顯，大久保利通傾向第二種方案。

兩個月后，即1875年7月，日本政府終于決定采用第二種方案，改變了過去扶持保護政府直接創辦的公司的做法，正式確立實行政府監督保護下民有民營的海運政策，與原方案稍有不同的地方僅僅在于，日本政府不是鼓動私營企業合并成立新公司，而是選擇了在侵臺戰役中立下功勞，經營也很有特色的民營公司三菱會社作為重點的扶持保護對象。無疑，日本政府政策的改變，一方面是巖倉使節團出訪歐美歸來后，日本政府參考學習西方經驗，確立并具體實施了鼓勵、誘導和保護民營資本主義企業發展的方針；另一方面，日本政府在幾年的摸索和實踐中，深感由政府出面組織經營的公司往往產生依賴性重、經營不力等弱點，在資本積累不足、企業經營經驗缺乏的情況下，要對抗占壓倒優勢的外洋輪船勢力，就必須扶持保護在富國強兵方面有重要意義的本國海運業的發展，在提供國家的力量給予幫助的同時，還必須發揮輪船公司自身的積極性。這就需要挑選經營有方、有活力的如三菱會社這樣的民營公司由政府給予扶持。

從上述可見，日本政府發展輪船航運業，是把它作為殖產興業總體戰略的重要一環，是作為“貿易立國”的前提和認識到航運業在軍事上的重要意義后大力進行的。在這里，航運業的發展同擺脫殖民地的命運、富國強兵、成為獨立資本主義國家的目標緊密結合在一起了。

在這一總體戰略目標的形成過程中，日本朝野上下基本上達成了共識，從而在政治上、經濟上奠定了此后迅速發展的基礎。而在這些方面，中國與之相比，差異卻是十分明顯。

二 第二次鴉片戰爭后洋務派創辦輪船航運的醞釀

反觀中國輪船航運業的興辦過程，與日本相比，卻是千回百轉，障礙重重。盡管中國領水中出現西洋輪船遠比日本為早，但直到1873年1月，正式掛牌營業的中國第一家輪船公司——輪船招商局——才出現，其間中國輪船航運業的醞釀創辦經歷了十多年的艱難曲折。

與日本一樣，中國近代輪船航運業同樣是在外洋輪船勢力壟斷了中國江海航線的情況下開始醞釀動議的。我們知道，早在1822年東印度公司的羅巴茨（Robarts）就曾把一艘小輪的零備件運抵廣州，準備組裝輪船，只是因其患病而停止。7年之后，即1829年，麥金托士洋行的小輪“福士號”（Forbes）開始出現在中國領水。1835年，怡和洋行的“渣甸號”（Jardine）不僅航行澳門，還上溯珠江。自此小輪漸多，至第一次鴉片戰爭時期，省港澳地區已不下20艘了。

鴉片戰爭以后，情況明顯不同，新式小輪的活動范圍迅速由廣東向福建沿海及上海擴大，1848年甚至出現專業輪船公司——省港小輪公司（Hong Kong & Canton Steam Packet Co.）。特別是第二次鴉片戰爭以后，隨著侵略者特權的擴大，外商在華航運勢力以前所未有的速度急驟擴張起來。表2-3顯示了1848～1873年在華外國輪船公司的建立情況。

從表2-3中可以看出，從19世紀60年代開始，十數年間，旗昌、省港澳、公正、北清、太古、華海等外國專業輪船公司相繼創辦，外國遠洋輪船公司，如大英火輪、法蘭西火輪、美國太平洋郵船等公司尚不在內。這些公司資力雄厚，在各口遍設分支機構，擁有各自的碼頭、倉棧、保險系統，從而在中國江海航線上形成了相當完整的外商輪船運輸體系。

表2-4和表2-5分別顯示了1864～1872年往來外洋及國內的中外輪船、木船只數、噸數的國別實數和所占百分比。鑒于截至1872年中國尚無自己的輪船公司，故表2-4、表2-5中顯示的“中國”一欄中的數據實際是中國的木船數。中國的木船無論是只數還是噸數都微不足道，且呈持續下降的趨勢。壟斷中國領水的外國輪船公司也與日本一樣同屬英、美兩國。不同的只是英國略占上風而已。

居于壟斷地位的外國在華輪船航運勢力不僅控制了各口間的商品運輸，而且吸收了大量華商資本，在其大力誘引招徠下，利用外商輪船的華商“咸趨之若鶩”,“潮流如斯，勢難禁阻”, 以致外輪公司大獲其利，例如旗昌公司1867～1872年利潤總額不下460余萬兩，利潤率竟達29% ～64.8%。

外國輪船航運勢力迅速擴張帶來的直接后果，首先是中國各口間舊式木船運輸業遭到嚴重摧殘，木船閑置，船民失業，不僅相沿已久的傳統商品貿易（如東北豆石貿易）受到嚴重影響，甚至被稱為“一代大政”、“天庾正供”的漕糧運輸也遭到了直接的威脅。

所有這些急劇的變化，不能不引起包括清朝封建統治者在內的社會各階層的不同反應，尤其是與西方事物有所接觸的曾國藩、李鴻章、左宗棠等人，他們早就覺察到輪船的優越性。例如，1861年曾國藩即曾指出“不過一二年，火輪船必為中外商民通行之物”。第二年，他就依靠華衡芳、徐壽等在安慶內軍械所試制小輪船“黃鵠號”，或許由于“行駛遲鈍，不甚得法”, 同年他又購買一艘名為“威林密號”的小輪船。次年，李鴻章亦購置了一艘小輪“飛來福號”。

盡管這些早期的置輪活動與太平天國戰爭有密切的關系，然而1864年太平天國失敗以后，隨著外國經濟侵略的加深，洋務派官僚不僅“漸知泰西火器之利”，而且進一步認識到便捷的輪船、精巧的機器，以及煤、鐵之利等，都是裕財政、竣餉源的捷徑，在創辦軍事工業的過程中，他們感到要造船、炮、兵器等，離不了煤鐵，“船炮機器之用，非鐵不成，非煤不濟”, “自強”離不了“求富”。針對外國輪船公司攫取大量利潤和華商附股、詭寄等狀況，洋務派向清廷提出了設廠造船和發展航運的建議。1864年，李鴻章采納蘇松太道丁日昌的意見，首先向朝廷提出設廠造船和獎勵華商置買洋船的建議。他指出：“夫船堅炮利，外國之長技在此，其挾制我國亦在此。”“彼既恃夫所長以取我之利，我亦可取其所長以為利于我。”他主張雙管齊下，一面“籌儲經費，擇一妥口，建設制造夾板火輪船廠，命中國巧匠隨外國匠人專意學習”，一面“準中國富紳收買輪船夾板，以裕財源而資調遣”。左宗棠在給清廷的奏折中，也針對設廠造船提出自己的看法，認為“天下事始有所損者終必有益，輪船成則漕政興，軍政舉，商民之困紓，海關之稅旺，一時之費，數世之利也”。

這時，他們的主張都是國防與民生并重，軍備與商用兼顧。此后，歷史的發展證明，設船廠、造兵輪較為順利，而發展民用航運業則大費周折，這與日本順利興起的情況適成鮮明對照。這不僅是因為清政府沒有日本政府那種通過發展近代產業走上西方式道路，“與列強并駕齊驅”的認識，還因為原即存在的洋務派與頑固派之間的矛盾和斗爭隨著洋務派活動的擴大而更加激烈。

當時清政府的中央實權掌握在頑固派手中，社會上還存在廣泛的、根深蒂固的封建社會基礎。頑固的封建守舊勢力與強烈的反侵略情緒融合在一起，常常在舉辦新的洋務事業上表現出來，“一聞修造鐵路電訊，痛心疾首，群相阻難，至有以見洋人機器為公憤者”，見有華人乘坐輪船駛至內地，竟致“官紳起而大嘩，數年不息”。在社會大環境中，中國對發展輪船航運問題，遠未像日本那樣達成共識。洋務派的建議，不能不受到這股頑固勢力的制約和限制，在興辦輪船航運的斗爭中，漕糧的運輸問題首先成為斗爭的主要焦點。

時至同治初年，清廷統治者在漕糧運輸因木船遭受洋船打擊日益凋敝而難以承擔的事實面前，曾經議及收買沙船，雇用洋船，乃至“官買夾板濟運”等各種方法，針對這種情況李鴻章指出，“因雇用而計及買用，由商買而推及官買，此亦不得已之謀，實亦舍此莫由之路”，因而對“官買”表示支持。然而若盡恃官買，官力亦有所不逮，故必須以商力佐官力之不足，在這里，洋務派實行的是以官力為主的“官商并行之說”。1867年，幾經周折后，李鴻章經手修訂的《華商買用洋商火輪夾板等項船只章程》得以公布。曾國藩的態度是“以后凡有華商造買洋船，或租或雇，無論火輪夾板，裝貨出進江海各口，悉聽自便”，而且“不繩以章程，亦不強令濟運”,“以見官不禁阻之意”。同時，洋務派也在進行官辦輪船的醞釀，曾國藩提出“輪船招商”的主張，但這個“輪船招商”并非商辦，而是官辦。接著丁日昌更“面陳朝廷，欲廣招華商購船，兼運西皖漕糧”。在他看來，“楚皖等省河運難復，恐均不能不酌改海運”，因而他“本有輪船分運（漕糧）之議”。

曾、李、丁等洋務派的活動初見成效，上述章程公布后，容閎、許道身、吳南皋、趙立誠等先后提出置辦輪船的申請。洋務派自己創辦輪船的意圖也同時明朗起來。

洋務派興辦近代輪船航運業的動機，除了解決漕糧運輸的困難外，海防也是重要的因素之一。李鴻章就認為，整頓海防，“非有輪船，不能逐漸布置”,“無事時可運官糧客貨，有事時裝載援兵軍火”。但是，“必須商船日盛，方冀餉源漸旺”，才“可為籌備兵船之計”, 因此，發展輪船航運業，與洋商爭利，利用來自經營輪船的利潤支付浩繁的海防經費開支，同樣是洋務派創辦近代輪運公司的動機之一。李鴻章就曾明確說過，“欲自強必先裕餉，欲浚餉源，莫如振興商務”,“微臣創辦招商局之初意，本是如此”。

很明顯，洋務派興辦輪船航運業，無論是解決漕糧運輸，還是籌備海防，抑或是振興商務，目的都在于維護清朝封建政府的統治，并非要改變國體，使其變成西方式國家，這與日本政府的出發點顯然有所不同，本書下面還將論及。但即便如此，也為頑固勢力所不容。與沙船業的盛衰息息相關的封建漕運制度已形成從清政府中央到地方大小漕運官員的利藪，弊竇叢生，內幕重重，一旦以輪船代替沙船，觸動原有漕運制度，必然引發大批借漕運以營私舞弊者的強烈反對。更重要的原因，還在于從中央到地方的頑固派都反對學習吸收西方的東西，如1867年大學士倭仁在反對同文館招考科第出身人員學習天文算學的奏疏中，便一再強調不可師事夷人：“且夷人吾仇也，咸豐十年，稱兵犯順，憑陵我畿甸，震驚我宗社，焚毀我園囿，戕害我臣民，此我朝二百年來未有之辱，學士大夫無不痛心疾首，飲恨至今……今復舉聰明雋秀國家所培養而儲以有用者，變而為夷，正氣為之不伸，邪氣因而彌熾，數年以后，不盡驅中國之眾歸于夷不止。”

在這種背景下，頑固派指責洋務派是“求一技之末，而奉洋人為師”, 甚至有人公開指責曾國藩“湘鄉之講習泰西技術，實為禍端”。

在頑固保守派的沉重壓力下，洋務派對創辦輪船航運業的態度發生了急劇變化。就連對官雇洋船運漕之事曾國藩都不得不再三考慮，“遽議創行，未免群議沸騰，不特無以服眾人之心，并且無以鉗眾人之口”, 以致官雇夾板船一兩次即停。對容閎等人商辦輪船的申請均一一批駁不準。就這個問題，南洋通商大臣何璟后來透露說，之所以不準，“非特資本之不易集，與沙船舊商之不肯相讓也”。沙船舊商與輪船運輸存在矛盾是事實，沙船舊商獲得漕運制度中既得利益者的背后支持是事實，頑固派的強大壓力更是事實。在這種情況下，曾國藩的“官辦”主張歸于沉寂，倡導輪運漕糧的丁日昌也不得不采取“事關重大，必須詳慎妥籌”的慎重態度。

此后三年，輪船航運之事的倡導處于最低潮，直到1872年1月內閣學士宋晉奏請裁停閩滬局廠造船，從根本上危及洋務事業的興廢時，恭親王與曾國藩、李鴻章、左宗棠、沈葆楨等聯袂而起，與之駁辯，籌謀變通之方，才直接促成了中國第一家新式輪船運輸公司——輪船招商局的誕生。

來自頑固派保守勢力的攻擊，不僅成為洋務派顧慮重重、一再暫息興辦輪船航運公司倡議的原因，也成為此后制約洋務事業發展的重要因素。

另外，從政策方面看，處于當時中國“風氣未開”和頑固勢力強大的社會環境中，加上洋務派本身的局限，中國興辦近代輪船航運業的政策方針和日本的相比也有很大的不同。如上文提到，日本從明治政府成立伊始就明確宣布鼓勵獎掖民間購置西洋輪船，1875年又正式確立了政府保護督導下民有民營的海運發展方針，從而為日本輪船航運業的興起奠定了基礎。中國洋務派制定的政策卻從一開始就明確表示要將之納入官方控制的軌道，除了顧及頑固勢力的攻擊外，也與洋務派本身的局限性分不開。曾國藩雖然說過“凡有華商造買洋船，或租或雇，無論火輪夾板，裝貨出進江海各口，悉聽自便”，但那是在“官若繩以法，彼必仍投依洋人，徜徉自若，縱之不問，則功令弁髦”的兩難之中采取的權宜之計。在回復總理衙門的咨詢時，對于所提出的“裝貨出進江海各口”，他明白表示，“指明準赴外國，并準在中國通商各口往來，不得私赴沿海別口，亦不得任意進泊內地湖河各口”,“界限本明”。在幾度修改后公布的《華商買用洋商火輪夾板等項船只章程》中，怎么防止輪船買賣中“自相授受，不肯經官”，防止華商大量附股外商的“詭寄”行徑，防止“騙捐取利”的現象是其主要著眼點。在手續的煩苛、交捐納稅的嚴酷方面，洋人看了后都認為“一觀此次章程，即知貴國有不愿商民用此船只之意”。只是在“官力有所不逮”之時，他們才考慮“以商力佐官力之不足”。直至1872年，李鴻章在派朱其昂籌辦輪船招商局時所上的奏折中還強調“若由官設立商局招徠，則各省所有輪船股東，必漸歸并官局”。可見他強調的還是由“官”辦“官局”，只是后來在“既無官船可領”，招商集股也發生困難的情況下才改成官督商辦。

推究洋務派一直要把興辦輪船等洋務事業納入官方控制的原因，一方面，他們有因時變通順應歷史潮流的意圖；有“倡辦華商輪船，為目前海運尚小，為中國數千百年國體、商情、財源、兵勢開拓地步”的考慮；有對抗洋商“中國內洋，任人橫行，獨不令華商展足邪”的緊迫感。另一方面，他們興辦洋務事業，從根本上是立足在維護和穩定清政府的統治這一基礎上，決不允許沖擊和影響這個根本，所以才堅持“一切事宜原意系重在權操諸我”的準則。

這就是洋務派比頑固派高明，不墨守成規興辦新式企業，但最終又不可能使洋務事業順利發展的原因。在興辦輪船的倡議中，曾國藩曾向人私下透露：“用輪船，則沙船盡革，于官亦未為得計。”他的顧慮，就是這種矛盾心態的表露。在這種情況下，中國自然不可能像日本那樣以“殖產興業”為目標，制定由政府鼓勵誘導民間自由發展航運業的政策。

另外，當時興辦洋務事業的主要人物曾國藩、左宗棠、李鴻章等人對西洋事物具有的知識，也顯得一知半解、膚淺零碎。與日本明治維新骨干人物親赴歐美虛心學習考察近兩年的水平相比，不可同日而語。例如，自稱對輪船“思之十余年”，自感很有心得的左宗棠在1866年時尚且認為輪船雖有鐵底、木底之分，但鐵底不如木底，故“閩省創造，則取木底不取鐵底”。曾國藩亦認為左宗棠“所議實不為無見”。曾國藩倡導輪船最早，可在1867年時對輪船運米還持“輪船本無濟運之說，糧米近火，竊恐色味俱變”的顧慮。直至1872年時，還對“輪船裝運米谷，旬日近火，未審色味能否不變”有所懷疑，可見他對輪船的性質始終不是很清楚。對華商購置輪船不準通行非通商口岸的首要顧慮，是“如準華商隨便進泊各口，則洋人久必覬覦，且輪船所到口岸，華商之內地船只貿易者，將被壓退”。1877年，經德國駐華公使巴蘭德反復解釋，洋務派才知內河即使準中國船通行，是否準外國船通行“仍由中國自主”,“此系定理”。

洋務派的這種先天不足，在強大的頑固保守勢力存在和外國侵略勢力無孔不入的情況下，對于中國洋務事業的興辦和輪船航運業的興起，自然不能不帶來相當的局限性。