二 政策檢視：統(tǒng)合、執(zhí)行、弱歷史性與初中發(fā)展邊緣化生產(chǎn)

新中國成立以來整個基礎(chǔ)教育的發(fā)展歷程中，國家與地方出臺的相關(guān)政策可謂汗牛充棟，只是這里的研究重點不是對汗牛充棟的相關(guān)政策進行系統(tǒng)整理與爬梳，而是試圖在歷史的長時段鏈接中檢視基礎(chǔ)教育政策中與初中發(fā)展相關(guān)的教育政策，并主要闡釋三個問題：第一，政策制定中的統(tǒng)合問題，即在宏觀教育政策制定中，是否存在著初中教育發(fā)展信號微弱，且在不同時段的教育政策重點扶持中有意無意地忽略重點扶持之外的農(nóng)村初中發(fā)展問題。第二，政策執(zhí)行中的空間變異問題，即政策制定在留下諸多實施空間的同時，是否存在著初中教育發(fā)展的政策空白問題。第三，政策過程中的弱歷史性問題，即初中發(fā)展中的相似教育事件出現(xiàn)在不同歷史時期時，是否存在著弱化歷史關(guān)聯(lián)度與借鑒力，致使相似事件反復(fù)重現(xiàn)、反復(fù)解決的問題。

（一）政策統(tǒng)合：初中發(fā)展信號微弱

初中教育的獨特之處常常被淹沒在基礎(chǔ)教育政策文本與政策實施的大一統(tǒng)之中，即我們能夠閱讀的專門針對初中教育的政策文本并不多見，而更多的是在國家關(guān)于中學(xué)教育、義務(wù)教育或基礎(chǔ)教育的總體闡釋與規(guī)定中。筆者以《中華人民共和國重要教育文獻》（1949—1975, 1976—1990, 1991—1997, 1998—2002）四卷本為依據(jù)，統(tǒng)計國家在53年的教育發(fā)展歷程中與基礎(chǔ)教育相關(guān)的政策文獻，以及在這些政策文獻中專門針對初中教育的文獻。基本結(jié)果是：在1949—2002年的“基礎(chǔ)教育”政策文獻類目中，大約有584個文件，其中專門針對初中教育發(fā)布的有13個，所占比例為2%；其他部分與基礎(chǔ)教育相關(guān)的文件有108個，其中2個文件是專門針對初中發(fā)布的。一是編號971106，“國家教委關(guān)于印發(fā)《初中畢業(yè)生升學(xué)體育考試工作實施方案》的通知”；二是編號20010305,“教育部辦公廳關(guān)于做好2001年初中學(xué)生畢業(yè)升學(xué)體育考試工作的通知”。與此現(xiàn)象可以互證的是，在1949—2007年間有關(guān)“基礎(chǔ)教育公平與發(fā)展”的政策文件，以國務(wù)院、教育部名義所發(fā)的22個政策文件中，只有2個是專門針對初中的且內(nèi)容大致相似，即1986年國家教委《關(guān)于在普及初中的地方改革招生辦法的通知》和1995年國家教委《關(guān)于進一步推動和完善初中入學(xué)辦法改革的通知》，其余均含包在義務(wù)教育、中小學(xué)教育、各級學(xué)校、基礎(chǔ)教育的統(tǒng)合表述中。

這里值得研究的問題是：第一，不是說非要有多少專門針對初中教育的政策不可，在整個教育體系中，“義務(wù)教育、中小學(xué)教育、各級學(xué)校、基礎(chǔ)教育”之中都涵括了初中教育，尤其是2006年中國新《義務(wù)教育法》頒布實施后，國家以“義務(wù)教育”政策統(tǒng)合初中教育政策的情況更加習(xí)以為常，而是說在我們這個教育也更多地秉持由上而下的國家里，政策針對性的強弱所引發(fā)的外界反響差異極大。起碼教育政策作為某一教育領(lǐng)域發(fā)展的信號，不可能不被地方教育行政或?qū)W校管理層加以進一步解讀甚至過度解讀，表現(xiàn)在實踐中則是指涉信號強的教育領(lǐng)域先被或更被重視，指涉信號弱的教育領(lǐng)域后被或不被重視。在這個意義上，初中發(fā)展的針對性政策相對較少并由此引發(fā)的關(guān)注度不夠，可以說是不爭的教育事實。第二，如果說國家政策因為其宏觀統(tǒng)合性，而不可能關(guān)注到初中教育的細微部分，則與現(xiàn)有的教育政策事實不相符合，因為在上文關(guān)于專門針對初中教育的政策文件梳理中，恰恰有較為細微的“國家教委關(guān)于印發(fā)《初中畢業(yè)生升學(xué)體育考試工作實施方案》的通知”和“教育部辦公廳關(guān)于做好2001年初中學(xué)生畢業(yè)升學(xué)體育考試工作的通知”，而針對初中教育發(fā)展的宏觀政策則所見甚少。第三，在存有的教育政策差異中，若更多地有利于城市中小學(xué)發(fā)展較少針對農(nóng)村中小學(xué)包括農(nóng)村初中發(fā)展的政策，可能會加劇城鄉(xiāng)中小學(xué)教育差異的擴大。這起碼有違國家教育政策制定的初衷。因為對一項教育政策而言，其初衷就是人為制造差異這種可能性幾乎很小，或者說誰也不愿也不敢這么做，但差異的有意無意間制造卻很有可能存在。譬如“重點學(xué)校”政策問題。不可否認，分別在1953年、1962年、1978年、1980年四次出臺的興辦或建設(shè)重點學(xué)校的政策，是加速造就人才和帶動整個教育發(fā)展的需要，且不說，重點學(xué)校政策在日后發(fā)展中所引發(fā)的諸多弊端，僅發(fā)出的“重點學(xué)校”政策信號與信號實情，就清楚地表明國家和教育行政有意識地對相關(guān)重點中小學(xué)尤其是城市重點中小學(xué)進行資源投資與扶持的意圖。如1953年教育部《關(guān)于有重點地辦好一些中學(xué)與師范學(xué)校的意見》頒布后，對文件中“一些中學(xué)”重點確定的分布是：北京20所，江蘇14所，天津、上海、四川、安徽、福建各10所，其他各省、自治區(qū)分別為1—9所，總計全國重點中學(xué)為194所，占全國中學(xué)的4.4%。顯然，重點中學(xué)所占省域（直轄市）中，發(fā)達省域（直轄市）明顯高于欠發(fā)達省域。而1962年教育部《關(guān)于有重點地辦好一批全日制中小學(xué)的通知》頒布后，據(jù)1963年9月統(tǒng)計，北京、吉林、江西等9省、自治區(qū)、直轄市共135所重點學(xué)校的布局是：城市84所，占62%；縣鎮(zhèn)43所，占32%；農(nóng)村8所，占6%；有7個省、自治區(qū)沒有選定農(nóng)村中學(xué)。顯然，重點中學(xué)所占市、縣類別中，發(fā)達市、縣明顯高于欠發(fā)達市、縣。可見，當(dāng)時的重點學(xué)校絕大多數(shù)設(shè)立在較為發(fā)達的城市、城鎮(zhèn)，可以更多獲得國家特殊資源政策和發(fā)展政策的青睞，可以更有利于城市、城鎮(zhèn)學(xué)生的升學(xué)與發(fā)展。而在這一系列重點學(xué)校政策的頒布、實施、演化的全過程中，作為含包在“一些中學(xué)”里的初中學(xué)校，其發(fā)展便呈現(xiàn)出多種復(fù)雜情形：第一，一些當(dāng)時作為完全中學(xué)的初中學(xué)校，得到相當(dāng)一部分重點傾斜的教育資源，獲得相應(yīng)的重點發(fā)展，且這種發(fā)展一直延續(xù)到非實質(zhì)性的初高中剝離時期；第二，一些當(dāng)時作為完全中學(xué)的初中學(xué)校，雖然在重點學(xué)校重點投資過程中也獲得一些發(fā)展，但其后由于初高中剝離，大部分優(yōu)質(zhì)資源被高中所占有，初中部發(fā)展逐漸淪為弱勢；第三，也是特別值得關(guān)注的，主要是一大批農(nóng)村初中學(xué)校，在重點學(xué)校發(fā)展政策時期就沒有獲得過重點資源和發(fā)展政策的“重點關(guān)注”，先期的被邊緣化使其失去“一次發(fā)展”的機會，而到提倡義務(wù)教育均衡發(fā)展時期，原先造成的溝壑難填、追趕乏力，又使其“二次發(fā)展”陷入深度瓶頸，由此出現(xiàn)初中階段學(xué)校強者更強、弱者更弱的現(xiàn)象。

（二）政策執(zhí)行：初中發(fā)展空間變異

教育政策執(zhí)行是整個政策過程中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，所有政策制定的目標(biāo)、價值、意志都需要在這一環(huán)節(jié)獲得實現(xiàn)，而發(fā)生的各種政策執(zhí)行變異也會在這一環(huán)節(jié)以各種形式彰顯。更值得關(guān)注的是，這種政策執(zhí)行導(dǎo)致的變異同樣具有歷史長時段性與綿延性。也就是說，在各個不同的歷史時期，政策執(zhí)行變異問題都可能出現(xiàn)甚至成為某種頑疾，問題的關(guān)鍵在于，對政策執(zhí)行變異的各種現(xiàn)象進行事實性描述固然重要，但我們更需要對這些變異現(xiàn)象背后的諸多原因進行揭示，以便警醒整個政策過程。這里有三個問題需要厘清：一是政策執(zhí)行空間變異與政策預(yù)留空間中的國家意志有關(guān)。這與上文的政策統(tǒng)合問題緊密相連。作為政策制定者的國家，為各地政策執(zhí)行留下足夠空間，以便各地在具體執(zhí)行中因時因地因人因情制宜顯然無可厚非，但是政策指涉信號的強弱肯定與執(zhí)行力度的強弱呈正相關(guān)，況且政策制定時的國家意志即便在體現(xiàn)統(tǒng)合的“中小學(xué)教育”或“義務(wù)教育”表述中其實相當(dāng)清楚，如上文“一些中學(xué)”確定重點時的城市取向。這也就意味著，政策在其預(yù)留空間中一方面不會將國家意志懸置起來，另一方面又留給地方與學(xué)校諸多空間可能，如此，在可能空間與有效邊界的把捉過程中容易產(chǎn)生政策執(zhí)行變異。二是政策執(zhí)行空間變異與不同執(zhí)行群體對政策空間的解讀有關(guān)。作為地方教育行政的政策執(zhí)行，會精心解讀國家政策中所釋放的各種強弱信號，然后會酌情選擇在本地具有一定影響力的學(xué)校或能對本地教育快速奏效的項目予以實施，而一般學(xué)校尤其是薄弱學(xué)校不會在其首選范圍，這既體現(xiàn)出對國家政策根據(jù)本地實際的創(chuàng)造性執(zhí)行，也是對國家政策意志無法達成時的機智讓步。而作為具體學(xué)校的政策執(zhí)行，同樣更多地秉持“效用”的原則，即選擇對學(xué)校發(fā)展有利（絕對包含升學(xué)率）的政策先期執(zhí)行，感覺有所難度的則緩步或在后期執(zhí)行。如此，雖然政策執(zhí)行中都是選擇自己能做的事情去做，但兩個主要執(zhí)行群體之間所存在的差異也容易產(chǎn)生政策執(zhí)行變異。三是各方群體的利益博弈成為政策執(zhí)行空間發(fā)生變異的關(guān)鍵因子。可以說，無論是國家、地方還是學(xué)校，肯定都期待在政策執(zhí)行的空間中最大獲益，但怎樣才是或才能最大獲益是無法言說的，于是政策空間變?yōu)檎呖瞻椎那樾尉蜁幸鉄o意地發(fā)生，而對政策尚未執(zhí)行就遇到的問題并不深究，并不較真，模糊執(zhí)行且以部分執(zhí)行替代全面執(zhí)行等現(xiàn)象，在很大程度上都緣于此。在這樣一個政策執(zhí)行過程中，作為長期形成的處于小學(xué)、高中夾縫中的弱勢初中，常常會在統(tǒng)合的政策與選擇的執(zhí)行中被遺忘或被邊緣化，其發(fā)展空間無疑會發(fā)生變異。

以九年一貫制學(xué)校的“一貫”政策問題為例。從上文對政策的檢視中可以看出，初中教育在新中國成立前基本上都是作為中學(xué)教育的一部分進行各種闡釋的，新中國成立后至改革開放前初中教育也大多在“中學(xué)”或“中小學(xué)”的語境中被闡釋，直到1986年頒布《義務(wù)教育法》后，尤其是2006年《新義務(wù)教育法》頒布后，初中教育才更多地被放置到九年義務(wù)教育的框架內(nèi)進行闡釋，同樣，政策的下達也多以九年義務(wù)教育涵括初中教育。這意味著，在九年制義務(wù)教育中，初中教育可能獲得兩種不同的發(fā)展空間：一種是在九年一貫制學(xué)校結(jié)構(gòu)中，另一種是在獨立設(shè)置的初中學(xué)校結(jié)構(gòu)中。就前者而言，似乎九年一貫制學(xué)校對國家有關(guān)九年義務(wù)教育的政策執(zhí)行更具有針對和便利的特點，因為九年的政策對應(yīng)無論讓地方還是學(xué)校都感到，雖然兒童前期與兒童中期的學(xué)生在生理、心理上都有不小的差異，但畢竟學(xué)校的“一貫”既可以有一以貫之的謀劃，也可以有相對不同的空間。但事實是，九年一貫制學(xué)校本應(yīng)具備的九年義務(wù)教育政策執(zhí)行的便利，實際上演變?yōu)榫拍甑牟⒉灰回灐?012年，我們課題組在江蘇蘇中、蘇北地區(qū)的幾所九年一貫制學(xué)校考察與座談時，幾乎沒有發(fā)現(xiàn)一所學(xué)校在學(xué)校發(fā)展、課程設(shè)計、課堂教學(xué)、教師發(fā)展、內(nèi)部管理等方面，試圖從學(xué)生身心發(fā)展和健康成長角度做出九年一貫的整體規(guī)劃與整體設(shè)想，充其量只是小學(xué)學(xué)段與初中學(xué)段一些活動尤其是德育類活動的部分整合，因為這樣的活動小學(xué)、初中整合起來搞更為省時也更有效用。有學(xué)校也坦承，小學(xué)、初中的一貫性體現(xiàn)不到位，沒有真正坐下來考慮相輔相成的問題。而在座談中有校長提及打算考慮將小學(xué)高年級部教師與初中部教師打通使用時，所在區(qū)的教育行政官員則立刻表示了擔(dān)憂，理由是小學(xué)、初中教師交流可能會對小學(xué)帶來不利的影響。至于九年一貫中的小升初政策設(shè)想，充其量也只是理論設(shè)想而已，事實上也無法得到真正落實。如某實驗學(xué)校在小學(xué)學(xué)段保持有8個平行班的規(guī)模，但到初中卻只變成了5個平行班，主要原因是周邊還有兩所名校，該實驗學(xué)校夾在其中，要保住原有生源相當(dāng)不容易。2014年4月，我們又對江蘇蘇南的幾所九年一貫制學(xué)校進行了調(diào)研與座談，發(fā)現(xiàn)上述問題同樣存在，只是表現(xiàn)形式更為復(fù)雜：初中生源發(fā)生萎縮，初中發(fā)展遭遇邊緣，既有與上述相似的附近有更好的初中學(xué)校的緣故，也有新城鎮(zhèn)化進程中大量年輕人的涌入與流動所帶來的生源無法穩(wěn)定的緣故，更有地方政府與教育行政每年都要重新進行學(xué)區(qū)劃分與調(diào)整的政策緣故。

進一步說，政策執(zhí)行中，與小學(xué)、高中相比初中相對被忽視的情況相似，對優(yōu)質(zhì)初中著力打造的政策執(zhí)行也可能導(dǎo)致薄弱初中愈發(fā)薄弱的政策空間變異。雖然從1995年擇校問題進入國家政策議程，到2010年歷經(jīng)16年16次勒令禁止，但是，對教育優(yōu)質(zhì)資源的無限向往和無法扼制的擇校熱，仍然使地方、學(xué)校把對國家政策的執(zhí)行力發(fā)揮到極致，也使擇校發(fā)揮到極致。而在滿足老百姓的就學(xué)愿望、舉所有之力打造優(yōu)質(zhì)初中的同時，常常忽略了本來就捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中，使得這些初中愈益薄弱。如不少地區(qū)是通過把初中學(xué)校搬遷到開發(fā)商房產(chǎn)所在地發(fā)展起來的，稱之為舉全區(qū)之力辦老百姓滿意的初中，據(jù)說，這些學(xué)校能接收全區(qū)2/3的學(xué)生生源。這一現(xiàn)象形成了一個政策執(zhí)行利益鏈：一方面，開發(fā)商要開發(fā)房產(chǎn)，政府要為老百姓辦優(yōu)質(zhì)初中進而搬遷初中，兩者達成利益共謀；另一方面，老百姓想上優(yōu)質(zhì)初中進而搬遷農(nóng)村，似乎達成開發(fā)商、政府、老百姓三方之間的利益多贏。但是，在整個花錢搬遷—出錢擇校—拿錢租房—拼錢陪讀的過程中，一方面老百姓成為最為弱勢者，另一方面也使那些國家所謂保證基本辦學(xué)條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中越發(fā)走向邊緣，成為更為薄弱的初中。

（三）政策弱歷史性：初中發(fā)展問題重現(xiàn)

不論教育政策的制定主體如何變更，也不論不同歷史時代如何發(fā)生變遷，就針對的同一類事物或事件而言，教育政策不可能是去歷史或弱歷史的，更不可能無視歷史既有事件的存在與發(fā)展而另起爐灶。從這個意義上可以說，在不同歷史時期的不同教育政策中，人們都能觸摸到歷史的痕跡。問題是，這些歷史的痕跡常常在新政策制定時被有意無意地懸置起來，以致政策結(jié)果并不如政策制定者們所預(yù)期的或人們通常所認為的那樣總是波浪式前進、螺旋式上升，總是朝著“好的”和“進步”的方向前行。由此，置身在這樣一種政策現(xiàn)狀中的初中教育，其發(fā)展進程中總有一些并不陌生的問題卻反復(fù)重現(xiàn)就不足為奇了。

不妨以學(xué)校發(fā)展規(guī)模政策為例。可以把中華人民共和國成立到現(xiàn)今有關(guān)基礎(chǔ)教育學(xué)校發(fā)展規(guī)模的政策分為兩個大的時段，新中國成立后到改革開放前為一個長時段，改革開放后到當(dāng)下是另一個長時段。前一長時段的基礎(chǔ)教育學(xué)校發(fā)展規(guī)模伴隨著“有學(xué)上”的教育普及的熱切渴望，整個教育政策圍繞加速與收縮展開，快速辦學(xué)政策與快速縮學(xué)后果，使初中學(xué)校在此一階段的發(fā)展中屢屢受挫。此處的重點在于檢視這一長時段中教育政策是如何不斷反復(fù)修改的，又是如何在政策修改的弱歷史性中不斷影響中小學(xué)發(fā)展，尤其是初中發(fā)展的實際境遇的。第一次學(xué)校發(fā)展規(guī)模政策調(diào)整發(fā)生在1957年，主要針對的現(xiàn)狀，一是1956年教育事業(yè)建設(shè)的總方針，即“加速發(fā)展，提高質(zhì)量，全面規(guī)劃，加強領(lǐng)導(dǎo)”；二是各級各類學(xué)校的發(fā)展要求，即“普通中學(xué)，大量發(fā)展，增加高中和初級中學(xué)的學(xué)生；小學(xué)教育，加速發(fā)展，對實施小學(xué)義務(wù)教育積極進行準(zhǔn)備，在生產(chǎn)發(fā)展較快、入學(xué)率已達到80%以上、又可能解決師資的地區(qū)，就可以開始實施小學(xué)義務(wù)教育”，中共中央采取的教育修改政策是“適當(dāng)收縮、保證重點”，力圖使過快增速的中小學(xué)教育有所降溫。但是，與這一次政策修改僅僅相隔三年，就又發(fā)生了1961—1965年第二次學(xué)校發(fā)展規(guī)模政策的調(diào)整，主要針對的同樣是過速發(fā)展的1958—1960年“大躍進”的嚴(yán)重后果。教育部采取的教育修改政策是，在中央“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針下，對教育事業(yè)進行調(diào)整，包括《1961年和今后一段時期文化教育工作安排的報告》，提出區(qū)別城鄉(xiāng)和根據(jù)不同地區(qū)的不同情況，有計劃、積極地普及小學(xué)教育的方針；1962年的《關(guān)于進一步調(diào)整教育事業(yè)和精簡學(xué)校教職工的報告》，要求進一步放慢中小學(xué)教育發(fā)展速度，適當(dāng)壓縮全日制中小學(xué)規(guī)模，注意調(diào)整學(xué)校布局，方便學(xué)生就近上學(xué)；以及1963年出臺的《全日制中學(xué)暫行工作條例（草案）》《全日制小學(xué)暫行工作條例（草案）》，進一步規(guī)范了學(xué)校辦學(xué)工作。不可否認，上述所言各個歷史時期的不同政治、經(jīng)濟、文化任務(wù)強力制約著教育與學(xué)校的發(fā)展規(guī)模，但不斷調(diào)整的政策顯然遭遇的是大致相似的重復(fù)問題，致使反復(fù)出現(xiàn)超出國家承受能力的教育發(fā)展規(guī)模過大、以生產(chǎn)勞動代替教育等“左”的錯誤和問題，對中小學(xué)教育發(fā)展包括初中教育發(fā)展帶來了深刻的影響。僅1965—1975年，農(nóng)村普通初中學(xué)校數(shù)就由1.81萬所增至12.35萬所，這種大起大落的變化所帶來的初中教育諸多質(zhì)量問題就可想而知了。

后一長時段即改革開放之后，尤其是進入21世紀(jì)后，基礎(chǔ)教育學(xué)校發(fā)展規(guī)模伴隨著“上好學(xué)”的教育需求日益高漲，布局調(diào)整、撤校并點、新造學(xué)校等依據(jù)國家政策行使的舉動使初中教育發(fā)展中的問題又重復(fù)著歷史老路，不少初中學(xué)校快速興起，或快速撤銷，或停滯不前，或弱勢加劇。其實，1949—2012年，中國農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的教育政策始終在頒布—實施—調(diào)整、再頒布—再實施—再調(diào)整中徘徊難行，呈現(xiàn)的五個不同歷史時期的階段性特征分別是：1949—1965年，“供不應(yīng)求”的學(xué)校布局調(diào)整政策；1966—1976年，“文化大革命”十年“教育工農(nóng)化階段”的學(xué)校布局調(diào)整政策；1977—1985年，“恢復(fù)和整頓不合理教育布局階段”的學(xué)校布局調(diào)整政策；1986—2000年，“義務(wù)教育鞏固普及階段”的學(xué)校布局調(diào)整政策；2001—2012年，“農(nóng)村學(xué)校大幅度撤并、延緩撤并與調(diào)整、部分教學(xué)點恢復(fù)與穩(wěn)定階段”的學(xué)校布局調(diào)整政策。誠然，這些不同歷史時期學(xué)校布局調(diào)整政策實施后的教育效果各有不同，但不可否認的是，一些具有共性的問題既不難尋找，更是長期存在，尤其是1986—2012年，急功近利、一刀切、片面化、上學(xué)難、城鎮(zhèn)大班額、教學(xué)點大量撤銷、寄宿制、校車安全等問題都在這幾十年中或大或小、或隱或現(xiàn)、或多或少地存在著，但教育政策在其中彰顯的“歷史話語權(quán)”卻微乎其微。其中“村不辦小學(xué)，鎮(zhèn)不辦中學(xué)”“初中進鎮(zhèn)，高中進城”的調(diào)整策略，更使農(nóng)村初中發(fā)展前景堪憂。1998年，全國初中在校生輟學(xué)率為3.23%，達167萬人，比1997年上升0.09個百分點。農(nóng)村輟學(xué)率為4.2%，高于全國平均水平0.97個百分點。有的地方高達10%以上。這一數(shù)據(jù)已經(jīng)令人驚訝，而到了2002年，東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所對6省14縣17所農(nóng)村初中歷時兩年的調(diào)查顯示，初中學(xué)生的平均輟學(xué)率超過40%，其布局調(diào)整的推進，在一定程度上加劇了輟學(xué)率的上升。

進一步說，盡管布局政策看起來一直在調(diào)整，但從這種調(diào)整中可以看出與前一歷史時段的政策調(diào)整具有同樣的相似性，更多表現(xiàn)出的仍然是承認問題與回復(fù)問題，當(dāng)然也不乏問題的解決之策，但卻很難看出是在做出相關(guān)歷史比較與政策相似性比較之后的自覺且科學(xué)的政策行為。正因為如此，與農(nóng)村邊遠地區(qū)撤點并校形成兩極的另一種格局，即一些發(fā)達地區(qū)學(xué)校布局調(diào)整中出現(xiàn)的新造學(xué)校、快造學(xué)校、速增班級的現(xiàn)象至少目前并未引起足夠的關(guān)注，更未見具有歷史意涵的預(yù)測性政策出臺。在我們課題組新近的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)達地區(qū)應(yīng)對年輕人大量涌入、學(xué)齡兒童激增的現(xiàn)狀，新造快造了不少九年一貫制學(xué)校或獨立初中。與此同時，年級班軌不斷擴大，尤其是擴大初中部，因為整個學(xué)校規(guī)模呈現(xiàn)金字塔狀，即小學(xué)適齡兒童越來越多，原有初中部規(guī)模無法滿足，必須不斷擴大班軌規(guī)模和班級規(guī)模。雖然這些新建學(xué)校都很成功，但在每年都必須變更的學(xué)區(qū)調(diào)整中，在九年一貫制事實上也不能保證一以貫之的情況下，初中教育發(fā)展的前景同樣令人擔(dān)憂。這是一種情形。另一種情形是，一些本來較為薄弱的城鄉(xiāng)接合部初中，在教育行政達標(biāo)驗收升級政策的導(dǎo)向下，通過驗收進入第二方陣，而那些地處鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來同樣薄弱的初中在這一過程中越發(fā)邊緣弱勢下去。第三種情形是，還有一些學(xué)校在布局調(diào)整中，名義上是資源放大，即從較為局促的市區(qū)調(diào)整到較為寬敞的城郊原先較為薄弱的學(xué)校地址上，但其實質(zhì)是地處城市中心區(qū)學(xué)校的地理位置本身更受到關(guān)注與開發(fā)。可想而知，如果我們的教育政策總在拾遺補闕，身處其中的教育包括初中教育又怎能不在弱化的歷史脈絡(luò)與歷史借鑒中走向邊緣與變異？

綜上所述，對新中國成立以來基礎(chǔ)教育初中發(fā)展的政策檢視，可以得出的簡要結(jié)論是：第一，政策統(tǒng)合是國家在義務(wù)教育或中學(xué)教育方面實現(xiàn)國家目標(biāo)、價值、意志的一種整體行為，本身必然具備合理性與合法性的解釋，但在這種政策統(tǒng)合中需要關(guān)注兩個問題：一是若以政策統(tǒng)合取代基礎(chǔ)教育各個不同發(fā)展階段的針對性與獨特性，則統(tǒng)合的政策就會以貌似的全局關(guān)注掩蓋實質(zhì)的非全局關(guān)注；二是統(tǒng)合政策的公平性原則與補償性原則必須同時具備，否則，弱勢領(lǐng)域的發(fā)展就會在統(tǒng)合中被大一統(tǒng)的所謂公平取而代之。具體地說，若在基礎(chǔ)教育各項統(tǒng)合政策中，對初中教育發(fā)展所釋放的信號太微弱或有意無意地加以忽略，則初中教育的邊緣化發(fā)展在所難免。第二，政策執(zhí)行中的空間變異問題在各個不同歷史時期對任何階段的教育而言都是存在的，但長期形成的在小學(xué)、高中發(fā)展中處于弱勢的初中，政策執(zhí)行中的空間變異對其的影響更大。這些變異背后的關(guān)系有三方面需要把捉：一是政策執(zhí)行變異空間與政策預(yù)留空間國家意志的關(guān)系；二是政策執(zhí)行變異空間中不同執(zhí)行群體與政策空間解讀的關(guān)系；三是政策執(zhí)行空間發(fā)生變異中各方群體之間相互博弈的利益關(guān)系。第三，政策出臺過程中若缺失了對以往政策出臺論證、形成頒布、實施效果等的記憶與借鑒，就會出現(xiàn)政策的可信任度問題。具體地說，政策的弱歷史性如果使初中教育在發(fā)展中本可有所避免的老問題反復(fù)重現(xiàn)，本可少走彎路的新問題得不到及時關(guān)注，必然會延緩初中教育的發(fā)展，甚至在一些表面繁榮的現(xiàn)象背后可能會遮蔽日后繼續(xù)發(fā)展的隱患。