第一章　緒論

一、研究背景與研究意義

（一）研究背景

科學技術的高速發展為人類生活提供了諸多便利，與之俱來的副作用也逐漸顯現。在發達現代性中，財富的社會化生產與風險的社會化生產系統相伴。風險有別于傳統的危險，它是現代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發的后果[1]，即風險來源于發達現代性與全球化。在全球化的語境下，世界各國彼此深度融合，由此導致發達現代性下的風險不再局限于發生地，而經常會產生一系列連鎖反應，且能超越時空的界限、在全球化的背景下不斷蔓延。在當今開放復雜的巨系統下，突發事件復雜多樣、連鎖聯動，形成災害鏈和風險綜合體，各種全域性大災巨災也時有發生。據此，我國的應急管理體系與能力建設不斷進行著優化與調整。

2003年“非典”暴發后，我國的應急管理工作圍繞“一案三制”（應急管理預案，應急管理的體制、機制和法制）展開。2003年5月，國務院第7次常務會議通過了《突發公共衛生事件應急條例》。2004年4月，國務院辦公廳印發了《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》。2007年應急管理法制化建設取得新進展，8月第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，自此我國以“一案三制”為基礎的應急管理框架基本形成。2008年，這一框架經受了汶川地震與南方雨雪冰凍災害等重大災害性事件的嚴峻考驗，同時反映出其在應對突發事件以及應急管理中存在諸多問題，例如部門分割、條塊分割，責任不明確，統一的應對機制尚未形成，社會動員能力弱，社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全等。2013年10月，國務院辦公廳印發了《突發事件應急預案管理辦法》，增強了應急預案的針對性、實用性和可操作性。隨著全球氣候變化影響加劇、新產業新業態新模式不斷涌現，包括安全生產、防災減災、食品藥品安全、生物安全、網絡安全等在內的公共安全風險日益增加，安全第一、預防為主的理念逐步向新領域延伸。這一理念也體現出該理論經得起實踐檢驗，并不斷被延伸運用、拓展創新。2018年，應急管理部正式成立，這是我國應急管理系統建設的一大標志性事件，旨在加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一指揮、上下聯動的應急管理體系。2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，要健全公共安全體制機制，提高防范抵御國家安全風險能力。如此，我國的應急管理體系與能力建設不斷優化與調整，并在眾多突發公共事件中經受住了諸多考驗。

黨的二十大報告同樣對國家安全體系和能力現代化提出了更高的要求，并將國家安全體系和能力現代化視為促進國家治理體系與能力現代化中的重要一環。建立大安全大應急框架是應對錯綜復雜公共安全形勢的需要，是落實深化黨和國家機構改革“優化協同高效”重要原則的具體舉措，凸顯了堅持系統思維，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進的思路。

此外，黨的二十大報告首次將完善社會治理體系置于國家安全體系和能力現代化的建設要求中。健全社會治理制度，提升社會治理效能有利于完善社會治理體系，推動實現國家安全體系和能力現代化，其也是推動實現國家治理體系與能力現代化的重要基礎。從社會管理向社會治理的轉變體現了國家治理體系與能力現代化與時俱進的能力。黨的十六屆四中全會首次提出建立社會管理格局，開啟了中國社會管理的新篇章。黨的十八大報告提出了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，明確了社會管理體系的前進方向。黨的十八屆三中全會，將社會管理改為社會治理，社會公眾的角色由管理的客體變為治理的主體，強化了社會公眾的主體責任。此后，黨的十九大報告與十九屆四中全會、十九屆五中全會對社會治理格局進行了系統優化，如共建共治共享，人人參與、人人享有，目標是建設社會治理共同體。如今，黨的二十大報告首次將完善社會治理體系納入國家安全體系和能力現代化格局中，為社會治理共同體的建設明確了方向。

針對突發公共衛生事件中應急管理的理論與實踐相脫節的問題，本書認為，一方面需要使實踐超脫于理論發展，為理論發展提供現實依據；另一方面則需要重新從復雜網絡的角度為突發公共衛生事件的社區治理開拓新的理論視角。