前言

復(fù)雜性問題是21世紀(jì)最為核心的問題，當(dāng)前，我國發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存的時期，各種不確定因素迭代共生，各種突發(fā)事件隨時可能發(fā)生，不同風(fēng)險之間相互耦合、疊加、演化，相互交織，通過非線性關(guān)系形成一個風(fēng)險綜合體。為此，要推進(jìn)應(yīng)急管理調(diào)整轉(zhuǎn)型，從事后補(bǔ)救向源頭治理轉(zhuǎn)型，從局部管控向系統(tǒng)治理突破，將應(yīng)急管理的重點(diǎn)放到源頭治理上。公共安全治理水平和治理能力現(xiàn)代化的一個基本標(biāo)志就是從制度化、規(guī)范化的事后補(bǔ)救懲罰向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、超前化的事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。

2018年，黨中央決定組建應(yīng)急管理部，這是對大安全大應(yīng)急理念的有力探索實踐，打破了政出多門、職能交叉、職責(zé)分割等困局。而今，面對復(fù)雜的安全形勢，黨中央對大安全大應(yīng)急提出更高要求。在百年未有之大變局下，建立大安全大應(yīng)急框架，是順應(yīng)新時代國內(nèi)外形勢、應(yīng)對新時代復(fù)雜風(fēng)險挑戰(zhàn)的理論架構(gòu)與實踐指南，通過大安全大應(yīng)急框架整合應(yīng)急資源，可以形成更為強(qiáng)大的治理合力。

黨的二十大報告要求推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，安全第一、預(yù)防為主，是深入貫徹總體國家安全觀的題中應(yīng)有之義，是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)涵的豐富，為新時代公共安全體系建設(shè)明確了方向和原則。黨的二十大報告有關(guān)內(nèi)容既是對組建應(yīng)急管理部門和國家綜合性消防救援隊伍的充分肯定，也進(jìn)一步指明了應(yīng)急管理部門的改革應(yīng)當(dāng)沿著大安全大應(yīng)急的方向繼續(xù)深化；健全公共安全體系，加強(qiáng)應(yīng)急管理體系與能力建設(shè)，要從思路理念、體制機(jī)制角度入手，綜合運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)、系統(tǒng)思維處理復(fù)雜性問題，促進(jìn)應(yīng)急管理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。應(yīng)急管理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)。

黨的二十大報告凸顯了應(yīng)急管理在維護(hù)公共安全和國家安全中的重要地位和突出作用。從國家應(yīng)急管理體系上看，在一定程度上存在相關(guān)部門職責(zé)邊界模糊、垂直領(lǐng)導(dǎo)與橫向協(xié)同不暢等問題；從法治和政策體系上看，法規(guī)滯后且不夠科學(xué)完善，甚至相互沖突的情況仍然存在；從風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系上看，技術(shù)手段的先進(jìn)性、預(yù)測預(yù)報的精準(zhǔn)性有待增強(qiáng)。此外，安全與應(yīng)急工作的一些方面存在短板與弱項。比如，自然災(zāi)害防治責(zé)任體系還需要健全完善；各類突發(fā)事件防范應(yīng)對中，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、信息共享、支持配合等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。要依托各行業(yè)部門現(xiàn)有監(jiān)測系統(tǒng)，構(gòu)建完善智能化平臺，推進(jìn)智慧應(yīng)急工程建設(shè)；強(qiáng)化交叉背景的學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)。加強(qiáng)國家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)，在強(qiáng)化專業(yè)應(yīng)急力量的同時，進(jìn)一步提高應(yīng)急管理社會參與度。在政府主導(dǎo)下，社會組織、生產(chǎn)經(jīng)營單位、公眾等各類主體共同參與，整合多方資源和力量投入防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作，推動實現(xiàn)應(yīng)急管理共建共治共享。

針對上述問題，本書基于復(fù)雜系統(tǒng)與復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論，以應(yīng)急管理中的復(fù)雜性問題作為研究起點(diǎn)，通過對應(yīng)急管理與突發(fā)公共衛(wèi)生事件、復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)治理等概念的梳理，在應(yīng)用復(fù)雜系統(tǒng)理論、復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論、治理理論的基礎(chǔ)上，提出了結(jié)構(gòu)-功能-目標(biāo)的分析框架，對應(yīng)急管理的復(fù)雜性特征進(jìn)行了系統(tǒng)論證。應(yīng)急管理本身是一個復(fù)雜系統(tǒng)，其具有突發(fā)性、開放性、復(fù)雜性、易變性、非線性等特征，體現(xiàn)出系統(tǒng)及復(fù)雜系統(tǒng)的內(nèi)涵。信息技術(shù)在快速發(fā)展的同時，成為促進(jìn)復(fù)雜性不斷提升的重要變量，使得應(yīng)急管理各個子系統(tǒng)——包括環(huán)境子系統(tǒng)、治理主體子系統(tǒng)、治理客體子系統(tǒng)的復(fù)雜性不斷攀升。

在我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，以“樓長制”為代表的黨組織嵌入式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)成為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要舉措。本書通過該案例對提出的結(jié)構(gòu)-功能-目標(biāo)分析框架進(jìn)行經(jīng)驗檢視。研究發(fā)現(xiàn)，黨組織嵌入應(yīng)急管理系統(tǒng)形成了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，由志愿者補(bǔ)充形成了一種規(guī)則網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而通過消除結(jié)構(gòu)洞形成了一種信息傳遞高效、令行禁止、上傳下達(dá)的全連通結(jié)構(gòu)，其為應(yīng)急管理系統(tǒng)功能的發(fā)揮提供了重要保障。黨組織嵌入還將其組織能力、文化、規(guī)章制度等引入網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，實現(xiàn)了黨建引領(lǐng)應(yīng)急管理系統(tǒng)的各項功能，包括應(yīng)急預(yù)防、提高應(yīng)急響應(yīng)效率、精準(zhǔn)的應(yīng)急處置與救援等。從目標(biāo)達(dá)成的角度來看，信任是“樓長制”運(yùn)作與持續(xù)性的基礎(chǔ)因素。基于信任，多元主體更易達(dá)成目標(biāo)共識，并且基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的場域形成治理合力。此外，治理目標(biāo)的達(dá)成還在于網(wǎng)絡(luò)規(guī)模與網(wǎng)絡(luò)能力需求。

高校的“樓長制”一定意義上說明了在信任水平高的場域更易達(dá)成治理目標(biāo)，并基于此達(dá)成目標(biāo)共識進(jìn)而實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)。然而從一般意義上，大部分場域并不具備高校的以師生關(guān)系為紐帶的信任水平。為此，后續(xù)從一般意義上探討了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)面對復(fù)雜性問題的進(jìn)路。網(wǎng)絡(luò)的演化有其自身特征，包括小世界特征與無標(biāo)度特征、社團(tuán)結(jié)構(gòu)特征、魯棒性與脆弱性特征以及擇優(yōu)連接特征。上述特征為應(yīng)急管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的演化提供了理論依據(jù)。據(jù)此，對于治理主體網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建要關(guān)注其自身的復(fù)雜性，消除網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)洞，促進(jìn)效率的提升；對于有利益沖突的社團(tuán)結(jié)構(gòu)之間，要通過黨建統(tǒng)合多元主體的利益訴求；網(wǎng)絡(luò)傾向于擇優(yōu)連接，即往往極少部分人掌握著大量連接，為此，要通過人為設(shè)計緩解治理主體的回應(yīng)困境。結(jié)構(gòu)的形成是功能實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，在把握結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)黨建引領(lǐng)應(yīng)急管理全過程的功能實現(xiàn)，形成多元主體的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)體系，形成內(nèi)部的信息傳遞與知識共享系統(tǒng)，從而實現(xiàn)應(yīng)急管理的預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建等一系列功能。功能的實現(xiàn)不僅需要結(jié)構(gòu)的完善，還需要探討網(wǎng)絡(luò)治理有效性的問題，即回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)治理的理論難題。信任是多元主體網(wǎng)絡(luò)的基石，缺乏信任的網(wǎng)絡(luò)難以形成治理合力。為此，要強(qiáng)化信任在多元治理主體之間的培育，達(dá)成多元治理主體的目標(biāo)共識。除此之外，還要綜合考量網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模與對網(wǎng)絡(luò)能力的需求，才能實現(xiàn)治理目標(biāo)。