四、制度創新，打造績優企業成長的基石

中國的企業制度創新主要圍繞以下6個方面展開：建立出資人制度、構建法人財產權制度、強化所有者權益制度、完善法人治理結構、探索激勵約束系統和優化企業的配套制度。企業制度創新是一個多層次體系，主體不僅包括企業及利益相關者，也包括政府及相關主管部門。

截至2021年，成立于1995年的國家開發投資集團有限公司（以下簡稱國投）連續18年被國資委績效考核評級評為A級，是典型的績優中央企業。作為一家國有的投資控股公司，國內外沒有現成的制度體系與發展模式可供借鑒，盡管成立之后與新加坡淡馬錫、美國GE等發達國家和地區的國家控股投資機構、大型投資控股集團進行了深入交流和學習，但由于其特殊性質，其他的類似企業只能作為參考，國投必須從國情和企業實際出發，逐步創立適應市場經濟、具有中國特色的投資控股公司的運作體系。特別是2014年7月被國資委確定為首批國有資本投資公司改革試點以來，國投形成了“四試一加強”（試方向、試機制、試管理、試監督、加強黨建）的改革思路，并將制度創新視為整體改革創新的基礎與保障。

按照“一企一策、試點先行”的原則，國投啟動了以“分類授權”為抓手的“試機制”改革，推動子公司成為獨立的市場主體。國投是投資控股公司，業務板塊相對多元，二級子公司不僅有高科技、工程設計和承包等實業領域，還包括能源、交通與金融，相當于一個“小國資委”，但又是一個企業，而不是像國資委一樣帶有行政管理和資產管理雙重職能的行政管理機構。各業務板塊發展階段不同、市場化程度不同、管理要素不同，無法用統一的制度體系進行管理，如果管控不好，就會成為一片散沙。這種情況對制度設計的挑戰非常之大。國投的制度體系有一個出發點，那就是使得各業務板塊充滿活力且有良好的業績，同時還要風險可控，形成整體效應。為此，公司結合各板塊特點，按照“一企一策”的原則進行制度設計，將子公司劃分為充分授權、部分授權、優化管理三類，分別授權，依法落實子公司的市場經營主體地位。

A類公司經營業績優良，外部監管到位，內部管理比較規范，逐步推行充分授權，并根據國家相關法規，應該管的絕不缺位，不該管的依法放權。國投相繼選擇A類公司中的國投電力、國投高新進行充分授權改革試點，將產業經營職能下沉，能放的、該放的逐步下放到子公司。國投將選人用人權、自主經營權、薪酬分配權等由總部決策的70多個事項，分別授權國投電力董事會、國投高新董事會；將延伸到三級以下控股投資企業的管理事項，原則上交由國投電力、國投高新依法依規決策，推動決策責任歸位和管理責任到位。

B類公司經營業績一般，內部管理基本到位，國投給予部分授權，推動其建立獨立市場主體地位，提升內部管理水平。這一類子公司包括國投礦業、國投交通、國投資本、國投財務、國投資產、電子工程院、中投咨詢、國投貿易、中成集團等九家企業，按照“一企一策”原則實施分類授權改革。

C類公司存在一些管理的弱項，需要進行優化管理，國投則管控得更多一些，授權也更少，直接協助這類企業明確戰略定位，調整結構，細化管理，并采用授權清單的形式，在人力資源、戰略規劃、投資決策、資本運作、產權管理、全面預算、投資分紅、融資管理等方面進行授權。

在此基礎上，國投建立專職的股權董事制度，進一步做實子公司董事會，強化子公司董事會的決策能力。為此，國投出臺了《子公司董事管理暫行辦法》《董事庫建設方案》《股權董事工作指引》等制度文件，加強董事管理，明確股權董事職責，培育打造一支符合改革發展需要、專業化的子公司董事隊伍。總部通過選派子公司的董事長、黨委書記、紀委書記和專職股權董事，履行出資人及黨委管理職責。

以“管資本”為出發點的“試管理”重心則是塑造總部職能，以“小總部、大產業”為改革目標，將產業經營職能下沉至子公司，實行專業化經營，縮短管理鏈條，提高管理有效性。其主要目標是對總部職能進行全面的梳理，建立責權利清單，下放部分職能，整合交叉職能，強化核心職能，推動服務類職能共享，加強總部的戰略管控能力，提高總部運行和管理效率，重點管好國有資本的投向、運作、回報和安全。

以“大監督體系”為主要特征的“試監督”是國投重點打造的制度體系之一。從某種程度上講，監督體系是否有效、合理，直接決定著上述制度運行的有效性。國投為此確定了“集中資源、提高效率、職能明確、責任落實、全面監督、統一歸口”的原則，建立審計職能集中制度，實施審計、紀檢、監察、巡視、后評價、監事會等協同監督，運用互聯網構建過程監督平臺，強調閉環追究責任，同步建立容錯糾錯機制，鼓勵創新。以此為基礎，國投建構了“基礎制度、專門制度、操作規范”的三層級大監督制度，為公司監督體系的集中統一、全面覆蓋、規范高效運行打下了基礎。

以“強根”和“鑄魂”為黨建工作目標的“一加強”成為國投制度創新的重要保證。國投以實施“卓越黨建管理”為抓手，落實管黨治黨責任，全面提升黨建質量，通過項目化管理方法，細化黨建工作，創建了150多個各具特色的黨建活動項目，將黨建工作與績效考核掛鉤，從而將黨建工作落到實處并成為制度創新的關鍵推動力。

國投的制度創新不僅為其他方面的創新提供了制度性基礎，還直接激發了產業經營單元的活力，總體效益連年增強，總體管理效率不斷提高，國投利潤從2002年的8億元提升到2018年的193億元，年均增長22%，2021年利潤進一步突破歷史新高，實現利潤總額461億元，同比增長108%。

如果說，“試”是國投制度創新的重要特征，那么另一家實體經濟領域的中央企業——中國建材集團的制度創新則是以“混”為突出特點。與國投相比，中國建材集團的底子比較薄，資金也比較少，而且身處充分競爭的領域，所以，這家“草根中央企業”以“混合所有制”改革為制度創新的突破口，堅持市場化改革，進而逐步成長為全球建材制造業領軍企業。自從2010年進入世界500強行列后，到2022年8月，中國建材集團連續12年入選世界500強，位列196位，穩坐全球建材行業榜首位，曾經的榜首法國圣戈班集團位列266位。

中國建材集團以“混合所有制改革”為核心的制度創新既是內外壓力倒逼的結果，也是企業遵循市場經濟規律和企業發展邏輯的主動選擇。公司身處充分競爭行業，水泥、玻璃等行業產能嚴重過剩，中低端布局分散、惡性競爭嚴重，高端為極少數幾家外資500強企業牢牢把持。中國建材集團要想在這樣的市場環境下發展壯大，構建一個適應市場、反應敏捷、動力十足的機制勢在必行。

第一，中國建材集團確定了“中央企業市營”的基本模式，探索建立適應市場經濟的體制機制，努力實現與多種所有制企業共生共贏。“中央企業”是所有者屬性，包括四個要素：堅持企業中黨組織的政治核心作用；帶頭執行黨和國家的方針政策；主動承擔政治責任和社會責任；創造良好的經濟效益，為國有資本保值增值，為全民積累財富。“市營”是市場化屬性，包括五個核心：股權多元化、規范的公司制度與法人治理結構、職業經理人制度、公司內部機制市場化、依照市場規則開展企業運營。

第二，中國建材集團以“三七原則”設計股權結構。經過反復的研討和調研，中國建材集團采取“正三七”和“倒三七”的多元化股權結構。“正三七”是中國建材集團持有上市公司30%以上的股份，作為第一大股東進行相對控股。時任集團董事長的宋志平提出，發展混合所有制要“混得適度”，就是在“相對控股”“第一大股東”“三分之一多數”等基本前提下，探索多元化股權結構，重點是要引入積極股東。改革中既不能“一股獨大”，讓所有者缺位，也要防止股權過于分散，否則就會“三個和尚沒水吃”，股東無法統一意見或不會真正關心公司發展，使得公司權力被內部人控制。“倒三七”，指的是中國建材集團的上市公司采取“倒三七”的股權結構，即約70%的股份由上市公司持有，給其他投資者或民營企業創業者保留約30%的股份。

第三，中國建材集團以“對標優化”為原則健全法人治理結構，完善內部經營管理機制。“混合所有制”解決了利益相關者的利益結構，而健全的法人治理結構是確保利益結構實現的制度基礎。在根據監管法規及國資委要求完成《股權董事管理辦法》等一系列制度體系的基礎上，中國建材集團不斷創新管理方法、管理措施和管理工具，堅持“格子化”管控，將所屬企業的職能分工、經營模式和發展方向固定在相應的格子里，不能隨便“出格”。與此同時，中國建材集團積極探索適應混合所有制體制的職業經理人制度和市場化勞動用工制度，逐步打造了一支優秀的職業經理人隊伍，有效地解決了關鍵人才短缺問題，激發了人才活力。對于關鍵崗位的職業經理人，公司一方面利用中央企業的社會地位、品牌形象和發展平臺等綜合優勢，吸引優秀的職業經理人干事創業；另一方面也對這些人確定了比市場水平低、比國有企業現狀略高、具有一定競爭力的“半市場化”薪酬激勵標準。對于所屬科創型企業，公司根據《國有科技型企業股權和分紅權激勵暫行辦法》等文件實施崗位分紅制度。對于條件成熟的子公司，公司則按照《員工持股試點意見》《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》嘗試員工持股制度，并提煉出員工持股的四個關鍵點：主要在人力資本為主的企業開展；以骨干持股為主，設立回購和退出通道，保持持股者永遠是骨干；以持股平臺方式進入；與創業股不同，員工持股強調人力資本，創業股強調原始投入。

制度創新為中國建材集團帶來了巨大的活力，不僅連續11年進入世界500強行列，而且從經營指標看，營業收入、利潤總額年復合增長率都超過40%。當年國內一盤散沙而由外資500強控盤的水泥、商混、石膏板、玻璃纖維等領域，如今中國建材集團在相關領域的產能穩居世界第一，發明專利1000多項。