克烈部滅亡后，蒙古草原地區唯一存在的敵對勢力是太陽汗統治的乃蠻部。1204年，乃蠻部太陽汗聯合蔑兒乞部首領脫黑脫阿，斡亦剌部首領忽柳合別乞和札木合所率的朵兒邊、合答斤、山只昆、泰赤烏等部殘眾，決定出兵攻打蒙古。為了迎擊太陽汗的聯軍，消滅草原地區的最后一個敵對勢力，統一草原游牧部族，鐵木真決定對乃蠻用兵。進攻乃蠻部前，鐵木真將兵馬集中在合古代山水畫鑒賞勒合河旁，依草原民族的傳統，以十進制的編制，對所統兵馬進行了整編，進一步統一了號令和指揮。
他將所有的軍隊按十戶、百戶、千戶統一編組，任命了十戶、百戶、千戶那顏。這是鐵木真打破以往軍隊“按古列延召集和區分”，一由各貴族率領所屬軍隊與他聯合作戰的方式，而將軍隊“轉變為常備軍的新組織”，納入他個人統一指揮的辦法和措施，從而使他得以掌握和調動所屬的全部蒙古軍隊，這無疑將加強軍隊的戰斗力。
他以統一編組后的軍隊投入對乃蠻的征服戰爭，大獲全勝，最后完成了對草原游牧部落的統一，為大蒙古國的建立、蒙古民族的形成奠定了基礎。這是蒙古國千戶制的前身和雛形。
1206年鐵木真做了全蒙古的大汗，又在原有千戶的基礎上，“把全部蒙古人徹底區分為千戶，并任命了那顏——千戶長”①。完成了蒙古社會的千戶組建過程。千戶上設萬戶，下轄百戶。各級那顏都是在統一蒙古諸部的戰爭和其他活動中起過重要作用和立有功勞的那可兒和草原貴族。他們各自享有大汗分給的一定數目的屬民和游牧地（嫩禿黑），成為本封地的主人，這種權利是被登記入冊并從而獲得承認和保護的。千戶組織既是蒙古國的基層行政單位，也是蒙古軍隊的一級編制。自百戶長至萬戶長，職務都可世襲。按照大汗的命令，各萬戶、千戶分別被納入大汗或諸王的兀魯思封國。如，成吉思汗讓大功臣孛斡兒出做了大汗直屬的右手萬戶，木華黎做了左手萬戶、，納牙阿（納牙）做了中軍萬戶。同時將忽難賜與術赤，他說：“這忽難，夜間做雄狼，白日里做黑老鴉。依著我行，不肯隨歹人。……我子拙赤最長，教忽難領著格你格思，就于拙赤下做萬戶者。”②又說：“察阿歹性剛子細，教闊闊搠思早晚根前說話者”③。“蒙古汗及諸王對那顏個人可以完全支配即剝奪他們的分地或恩賜新的分地”，那顏們“無權任意離職，拋棄頒賜給他的分地或改事另外的宗主君”。某些萬戶長，有權自選千戶長，但需報請成吉思汗同意。如中軍萬戶納牙阿，“他的軍隊全部是八鄰部人。由于他是大異密④，忠心地服從（成吉思汗），建有功勛，故成吉思汗讓他統轄八鄰部軍隊。他自行任命千夫長后，（向成吉思汗）報告”⑤。
千戶的組成，有多種方式。“一部分千戶是由同族結合而成的。如成吉思汗的姻親弘吉剌部的按陳駙馬，亦乞列思部的孛禿駙馬，汪古部的阿剌兀思惕吉忽里，都仍舊‘統其國族’，按照統一制度分組為若干千戶，自任其親族為千戶那顏，但必須向成吉思汗申報批準。后來歸附的斡亦剌部忽都合別亦統本部四千戶，千戶那顏自置。還有一些率部投歸成吉思汗的氏族首領，如兀魯部的術赤臺、忙兀部的畏答兒、巴阿鄰部的豁兒赤、格尼格思部的忽難等”⑥。他們或因有較強的實力，在成吉思汗的統一事業中一直支持他，建有功勛，因而與黃金家族結成姻親關系；或因歸附后忠心耿耿地為大汗效力，得到成吉思汗的特別恩惠，準予其繼續管轄本部百姓，或收集本族散亡者重組并管理千戶。與此情況類似的還有左手萬戶木華黎，“由于他是有威望的異密，建有功勛，成吉思汗將所有的札剌亦兒部軍隊交給了他。他將札剌亦兒部按千戶劃分后，報告了成吉思汗，札剌亦兒人總共三千”⑦。
多數千戶則是以不同部族的人民混合而成的。“在群雄爭戰之中，蒙古各部殘存的氏族組織進一步瓦解了。原來人數眾多的大部，如泰赤烏、蔑兒乞、塔塔兒、克烈、乃蠻等，在被成吉思汗征服后，其所屬人民都被‘分與了眾伴當’。成吉思汗的將領們戰爭中也各自‘收集’了不少百姓。編組千戶以分管百姓時，成吉思汗準許他們即以所得百姓組成千戶管轄。還有一些忠勤效力，但不曾在前敵捕擄得百姓的親信那可兒，也許其收集‘無戶籍’的百姓組成千戶；或命令從各那顏所屬百姓中征調一部分合組為千戶，授與他們管轄”⑧。如成吉思汗讓脫侖與其父、者別、速不臺等以“自收集的百姓”為千戶；同意廚子汪古兒、戰死于班術尼之戰的察罕豁阿之子納鄰脫斡鄰等的要求，將散在各部落里的巴牙兀惕百姓和捏古思部人收集起來組成自己的千戶管理，由其子孫世襲；木匠古出兒所管百姓數目較少，成吉思汗則命令“於各官下百姓內抽分著，教他與札答剌種的木勒合勒忽一同做千戶管著”⑨。這樣，蒙古草原的全體游牧民就都被編入了千戶組織，被納入成吉思汗任命的千戶那顏管轄之下，作為蒙古國家基本軍事單位和地方行政單位的千戶，便最終取代了部落、氏族的組織形式。
各萬戶和千戶那顏又直接隸屬于大汗或諸王，無論他們地位多高，功勞多大，卻無一例外的都是“黃金家族”的臣仆：他們必須效忠于大汗及其子孫。他們所統的千戶組織都有被指定的居住和游牧范圍，在各自的千戶內，他們又是高踞于牧民之上的封建領主，享有世襲權，掌握著本部分配牧場、征收賦稅、差派徭役和統領軍隊的權力。地位高的那顏還可以參與選舉大汗、商議國策和掌管國政，通過賞賜和戰爭掠奪，擁有大量的牲畜、財富和奴隸。所轄百姓不經允許，不得任意變動。成吉思汗的札撒規定：“任何人不得離開其所屬的千戶、百戶或十戶而另投別一單位，亦不得避匿他處。如違此令，擅離者于隊前處以極刑，接受其人者，亦嚴厲懲處之。”⑩國家按千戶征收賦役和征調軍隊。隸屬于各百戶、千戶的游牧民，則有義務向領主繳納貢賦和提供軍役。十五至七十歲的男子都需承擔兵役，隨時根據命令，自備馬匹、兵仗、給養，由本部那顏率領出征。
在任命千戶的同時，成吉思汗還特別封贈了一批對其家庭成員有過救命之恩的人為“答剌罕”。“答剌罕”意為自由自在之意。他們享受有種種特權，可以不受游牧范圍限制，“自在下營”；可以免納貢賦，“出征處得的財物，圍獵時得的野獸，都自要者”；缺少什么，可以直接向大汗索要；九次犯罪不罰；宴享時享受宗王待遇；封號和特權可以世襲。以巴阿鄰長支的后裔兒孫老人為最重的官“別乞”，可以騎白馬，著白衣，座位在眾人之上，“教敬重者”。
當第一次組建千戶時，成吉思汗就成立了自己的護衛親軍。初期的親軍由八十宿衛、七十散班和一千人的護衛軍組成。建國后，為了保衛至高無上的汗權，成吉思汗在分封宗王、千戶的同時，也擴充了大汗直接控制的護衛軍。
大汗的護衛軍由一萬人組成，其中包括宿衛一千人、箭筒士一千人、散班八千人。散班由萬戶、千戶、百戶、十戶和自身人子弟中身體好、有技能的人充當。各部那顏都必須將其子弟送到大汗身邊為他效力，不許逃避或以他人代充。千戶那顏的兒子許帶弟一人，伴當十人；百戶那顏的兒子許帶弟一人，伴當五人；十戶那顏的兒子許帶弟一人，伴當三人。所需馬匹、物品諸項，除取自本人外，允許按規定在所管戶內征斂供給。這是各級那顏和自身人向大汗提供的一各特殊兵役，而他們的子孫被征人護衛軍，也就具有了“質子”的性質，這無疑有助于大汗“更牢固地聯系和控制分布各地的那顏，使他們效忠于自己”。大汗也給予他們種種優待，充當護衛可以免除其他差發和雜役，他們的身份地位居在外的千戶之上，他們的家人也居于在外的百戶、十戶那顏之上。如果他們與在外的千戶那顏發生爭執，罪在千戶那顏。
護衛軍的主要職責是保衛大汗的金帳和分管汗廷的各項事務。同時也是大汗親自統領的作戰部隊，所以成吉思汗也稱他們為“大中軍”。護衛軍也稱“怯薛”，即番值護衛之意。其中宿衛值夜，箭筒士與散班值日，各分為四隊，總稱四“怯薛”。四怯薛分別由大汗最親信的那可兒博爾忽、博爾術、木華黎、赤老溫四家世襲統領。怯薛長是大汗的親信內臣，元朝稱其為“大根腳”出身，放外任就是一品官。護衛士稱“怯薛歹”（復數為“怯薛丹”）。
怯薛職分有火兒赤（又做豁兒臣，佩弓箭環衛者）、云都赤（帶刀環衛者）、昔寶赤（掌鷹隼者）、札里赤（書寫圣旨者）、必閣赤（書記，主文史者）、博爾赤（又做寶兒赤，親烹飪而奉上飲食者）、闊端赤（掌從馬者）、八剌哈赤（守城門者）、答剌赤（掌酒者）、兀剌赤（典車馬者）、速古兒赤（掌內府尚供衣服者）、怯里馬赤（傳驛者）、帖麥赤（又作鐵蔑臣，牧駱駝者）、火你赤（又作豁你臣，牧羊者）、忽剌罕赤（捕盜者）、虎兒赤（奏樂者）等，他們各司其職，共同保衛和侍奉大汗。
成吉思汗也制定了嚴格、完善的侍衛制度。四怯薛輪番人值，每番三晝夜。日落前，值日的散班和箭簡士將所司職責交與當值宿衛，出外住宿，次日早飯后入值。入夜后，不許任何人在宮帳周圍活動，有違此制者，宿衛應將其收捕，次日審問。未經允許闖入者，宿衛有權將其殺死。有急事需入奏者，必須先經宿衛通報，得旨允準方可同宿衛一起入帳奏事。非宿衛人員，不論職位多高，均不得雜人宿衛隊伍。宿衛人員不得泄露值班時間，外人也無權過問。宿值者必須按時入值，曠值者，依次處以數量不等的笞刑，曠三次者，流放遠方。宿衛人員有罪，需請求大汗給以懲罰，怯薛官無權自行處理。
“怯薛歹作為大汗的侍從近臣，在蒙古國的政務中發揮了很大作用，怯薛‘百執事’之官就擔任著中央政府的職能。大汗還常常派怯薛歹為使者，出去傳達旨意，或處理重大事務。怯薛歹調任外臣，多擔任重要職務。因此在元代，充當怯薛歹成為那顏階級作官的最便捷途徑”。
在分封諸王、千戶的同時，成吉思汗任命失吉忽禿忽為大斷事官，吩咐說：“今初定了百姓，你與我做耳目。但凡你的言語，任誰不許違了。如有盜賊詐偽的事，你懲戒著，可殺的殺，可罰的罰。百姓們分家產的事，你科斷著。凡斷了的事，寫在青冊上，以后不許諸人更改。”“大斷事官的職責主要有兩項：一是掌管民戶的分配；一是審斷刑獄、詞訟，掌握司法大權。大斷事官是蒙古國的最高行政長官，相當于漢族官制的丞相”。直到至元二年（1265）設大宗正府，大斷事官專大宗正府，治蒙古公事并兼理刑名，才不再是全國的行政長官了。
建國之際，成吉思汗還命所俘的乃蠻太陽汗掌印官、畏吾兒人塔塔統阿參照畏吾兒字創制了蒙古文字，結束了蒙古人“凡發命令，遣使往來，止是刻指以記之”的歷史。
大蒙古國建立前，蒙古人中存在著被稱為“約孫”的習慣法和行為準則。元代通常譯為“體例”，有“道理”、“規距”、“緣故”等含義。在統一草原游牧部落的過程中，成吉思汗也不斷發布一些命令，稱“札撒”。1203年，戰勝克烈部王罕后，成吉思汗召集大會，“定立完善和嚴峻的法令”，可能是比較系統地宣布了一系列號令。文字創制后，成吉思汗命令將這些號令、詔敕、訓言寫成冊文。于是，蒙古國開始有了自己的成文法。成吉思汗十四年（1219），在西征前召開的一次忽里勒臺上，他“對（自己的）領導規則、律令和古代習慣重新作了規定”。二十年（1225）結束西征返回后，又“頒發了若干英明的詔敕”，成吉思汗的“大札撒”最后編成并予以頒布。“大札撒”是在古代“約孫”的基礎上，集成吉思汗的命令、詔旨、訓言等編集而成的，它是蒙古國初期官員們必須遵奉的法律。編成后，宗王們各領一部藏于金匱寶庫中。
至此，大蒙古國的統治體制、制度、法令得以逐漸形成并日益完善。隨著國家統治范圍的擴大，成吉思汗制定的札撒雖已不能適應統治的需要。但新汗登基、諸王聚會頌讀祖訓，已經成為必須奉行的一整套儀式和程序。
注釋
①符拉基米爾佐夫：《蒙古社會制度史》，劉榮竣譯，中國社會科學院民族研究所歷史室，1978年。
②《元朝秘史》卷九。③《元明秘史》卷一○。
④異密，波斯語，相當于蒙古語的那顏，即官人。
⑤《史集》第一卷第二分冊第三部分：《萬夫長、千夫長與成吉思汗的軍隊簡述》。
⑥韓儒林主編《元朝史》，人民出版社，1986年。
⑦《史集》第一卷第二分冊第三部分：《萬夫長、千夫長與成吉思汗的軍隊簡述》。
⑧韓儒林主編《元朝史》，人民出版社，1986年。
⑨《元朝秘史》卷九。
⑩《世界征服者史》第一卷。內蒙古人民出版社，1980年。
《元朝史》引《元史·兵志》：“或取諸侯將校之子弟充軍，日質子軍，又日禿魯花軍。”伯希和《圣武親征錄譯注》認為：禿魯花軍即護衛軍中由各級那顏和白身人之子組成的“散班”——土兒合兀惕。“土兒兀合惕”為借用的突厥語詞匯。意為“哨兵”、“守衛”。“《元史》稱為‘質子軍’，或者是當時征取各那顏之子充護衛，本含有以其子為質的意思。后來降蒙的漢地諸侯亦各遣子入質，為宿衛之士。
博爾忽等四人被稱為“四杰”，蒙古語稱“朵兒邊曲律”。
《元朝史》第一章第四節。
《元朝秘史》卷八。
《元朝史》第一章第四節。
彭大雅、徐霆《蒙韃備錄》，海寧王靜安遺書本。
《史集》第一卷第二分冊。