第二節　對外直接投資規制的框架機制與政策內涵

一、政府規制影響對外直接投資的基本運行框架

早期的規制理論強調制度性范式影響國家規制意志的重要性，“只有當商業交換的各種一般條件得到保證時，國家才是仲裁者；當一個規制和預算干預網絡把不同社會集團的權利以法典的形式規定下來時，才會出現進行干預的國家”（Delorme R.and Christine André，1983）。1887年，美國設立了第一家國家規制機構（美國州際商務委員會，ICC），到1975年，美國聯邦規制機構控制了占國民生產總值24%的行業的重要產品、價格或生產決策過程（Paul W.MacAvoy, 1979）。

西方的政府規制機構（或規制委員會、管理局）往往具有兩個特征：①含有政府政治需求；②在與私營部門相對立的關系中運轉。

西方的規制理論一般假定，政治家受到的激勵是贏得選舉，但政治家面臨的問題是，單個選舉者事實上對選舉幾乎沒有影響，所以，鼓勵一個選民去參加選舉的刺激幾乎不存在（Anthony Downs, 1957）。(2)但是，為了各種非政治目的組織起來的跨國投資協會、工會、民間組織和其他按照經濟利益成立起來的組織，明顯地進入了企業。經濟組織能夠很輕易地與政治家討價還價，其基礎就是經濟組織支持政治家而政治家贊成經濟組織所偏好的公共政策。因此，根據公共選擇理論，基于經濟組織需要制定的經濟規則能夠改變競爭程序，競爭的改變會給經濟組織帶來利益，經濟組織對政策制定及政策效果有重要的影響力。

傳統的西方規制理論假定政府規制的目的是提高公共資源分配效率，增進社會經濟福利。因此，對外直接投資企業作為一種利益集團，它對政府規制有特殊的影響力，而政府規制者有各種利己的動機。這兩者相結合，便為政府規制博弈理論提供了現實基礎。規制博弈理論認為：政府對市場規制是為了滿足產業對市場規制利益的需要而產生的（即立法者被產業利益集團影響），而市場規制機構最終會被產業影響（即執法者被產業利益集團影響）。該理論建立在實證分析的基礎上，同時將視角擴展到規制的制定過程中，強調政府規制的目標不是為了公共利益，而常常是為了便利于特殊的利益集團。芝加哥學派（斯蒂格勒，1971；佩爾茲曼，1976；波斯那，1979；貝克爾，1985）相繼發展了“規制博弈理論”。

以公共利益為基礎的規制框架是支撐對外直接投資規制的理論基礎，這些公共利益目標是在跨國經濟利益與政治博弈協調過程中逐漸形成的。但是，對外直接投資活動由不同利益集團發起，對政府規制機構也具有不同的影響力及影響渠道，其反作用是規制者在制定規制政策時，對不同利益集團會有不同的賦權偏好。這是因為，規制通常偏重于組織性較好的利益代表方（企業），以便取得更強的政治力量，并讓這些相關利益組織（企業）通過激勵性的規制政策最大化福利效應。

基于政府規制理論的基本假設，從對外直接投資規制的形成過程和實施過程來看，對外直接投資規制范式的大體框架如圖2-4所示。

由此可以看出，對外投資規制涉及利害各異的眾多利益相關方，而政府代表即投資規制機構可能采用的手段存在諸多制約條件。即對外直接投資企業通過對規制機構的直接影響，使其利益在規制政策中反映出來，而在信息非對稱條件下，對外投資規制機構作為政府授權的監督機構，由于對外直接投資企業擁有對外直接投資經濟技術的充分信息，其逆向選擇風險和道德風險的表現較突出，但規制機構缺乏有關對外直接投資成本的充分信息，且規制機構在對外投資企業的利益相關方大力說服的情形下，很大程度上將選擇制定有利于國際化資源稟賦豐裕的企業集團的規制政策。一方面，基于制度理論的觀點，投資母國特定的規制促進措施對現有的企業資源和經營能力的升級換代具有重要影響，本國政府一些具體的監管政策出臺，如果這些政策是直接支持的，將鼓勵企業從事海外擴張（Peter J.Buckley，Clegg and Adam R.Cross，et al.，2007），尤其是在母國政府成為跨國公司一個強大盟友的情形下。另一方面，制度逃避理論的觀點認為，投資母國如果存在極差的體制因素和環境因素，如地方保護主義、配額分配不公、高稅率和監管的不確定性，也可能推動公司為追求更高效的制度環境而向海外投資（Yamakawa，Peng and Deeds, 2008）。

二、對外投資規制供需的均衡機制

市場機制的缺陷需要政府宏觀調控，公共性規制效率直接關系到對外直接投資的綜合投資效應。從發展的觀點來看，公共性規制作為政府為所有對外投資者提供的普遍服務，客觀上具備非排他性和非競爭性這兩個公共產品的基本特征。從世界各國和地區的實踐來看，大多數國家和地區的對外直接投資促進機構由政府支持，提供投資促進經費，屬于官方公共性服務活動，準政府投資促進機構的運作方式雖然是半官方的機構，但仍然更多地代表政府活動。在政府計劃型規制模式下，政府的對外直接投資決策主要采用自上而下的層級規制結構，決策的具體體現是政府關于對外直接投資發展的硬性考核指標下達和對外直接投資管理的直接性安排，政府規制意志很難符合對外投資供求市場的真實運行規律，與國際投資運行的客觀要求有一定的背離，即規制供給的低質量不能有效對接對外直接投資企業對于規制的合理需求，反而由于規制供給的低效率導致了對外直接投資經濟運行的下降。對外直接投資規制需求與供給的均衡機理，如圖2-5所示。

從圖2-5可以看出，合理的對外投資規制可以使規制效用與規制的供需水平達到一種均衡的狀態，“合理的規制源于產業市場的失敗，需要政府機構進行有效的干預，并且，政府機構的干預成本應遠小于產業市場失敗的成本”，“規制本身就是一種公共利益，經濟效率的許多方面都需要規制來解決市場失靈問題。解決規制效率問題的重點是，何時、何地以及如何規制。規制設計需要考慮規制博弈問題，基于市場的規制工具和獨立的規制機構有利于減少規制博弈的發生概率”（Dieter Helm, 2006）(3)。

但是政府計劃型規制模式環境下，由于政府機構的規制供給數量及供給種類與對外直接投資部門（企業）對于規制的實際需求不能有效銜接，必然導致對外直接投資規制產生大量的非效率效用。而在對外直接投資規制放松的背景下，由于規制供應質量的增強，對外直接投資企業必然具有擴張跨國經營規模、保持對外直接投資持續發展的內在動能。

對外直接投資規制供需的有效制衡，應是對外直接投資規制機構及對外直接投資企業運行效率優化的前提。一般而言，在引入監管者（規制機構代表）的對外直接投資監管體系中，若監管者能在非對稱信息下充分考量參與約束條件和激勵相容約束，則應能通過最優制衡機制達到對外投資的帕累托最優。

總體來說，不同規制路徑影響對外直接投資發展效率必然具有差異性，其對比表現如圖2-6和圖2-7所示。

三、對外直接投資的主要規制方式

依照規制實施的措施和方式不同，對外直接投資規制包括經濟性規制、社會性規制、法律性規制和行業自律性規制。

1．經濟性規制

經濟性規制是指政府主要鼓勵或約束對外直接投資企業在擴大再生產、資產定價、融資行為、海外產業進入與退出等經濟范疇方面實行的規制措施。

主要有：

（1）投資行為（融資）規制。政府通過對于對外投資經濟主體向特定產業進行投資的鼓勵或限制，控制產業主體的數量以及資本構成比例。

（2）對于對外投資企業的產品或服務定價進行規制，也稱費率規制，包括費率水平規制或費率結構規制。

（3）對于對外投資企業的產量進行規制，產量高低直接影響產品價格，進而關系到對外投資生產者與海外消費者的利益，通過規制可限制或鼓勵企業擴大再生產。

（4）對企業進入及退出某一對外投資產業或試圖對產業內競爭者的數量進行規制，這一規制可通過實行審批制，或是制定較高的進入標準（如投資額度下限）來實現。

對外直接投資領域經濟性規制的主要方式，如圖2-8所示。

2．社會性規制

社會性規制是指政府對于對外直接投資經濟主體做出的各種直接和間接的準法律的限制、規范，以及由此引出的公共社會為促進對外直接投資經濟主體行為符合這些限制、規范而采取的共同行動和措施。日本經濟學家植草益指出，“社會性規制是以確保國民生命安全、防止災害、防止公害和保護環境為目的的規制”。政府規制機構往往采用以下方式進行社會性規制：

（1）禁止特定行為（危害東道國公共道德、社會行為準則等）。

（2）對營業活動進行限制。

（3）發放許可證、執業資格制度。

（4）設立相應標準認證制度。如對產品質量進行規制，這種規制方式的要求較高，由于企業和規制者之間存在信息不對稱，規制者對產品質量很難把握，因此，在實踐中這類規制方式一般采用第三方評估機構提供專業的規制服務。

（5）對外投資的信息公開制度。

（6）環境規制：國際產業投資的生態標準；對于對外直接投資涉及的土地資源和自然資源利用及對環境的影響等方向進行干預。例如，對環境污染的海外企業實行關、停、并、轉政策。

（7）收費補償制度等。

（8）企業的勞動用工、生產技能標準化制度。

（9）為防止對外直接投資企業從事背離投資母國或者東道國社會穩定和經濟穩定的目標，進行行政性指導。

對外直接投資領域社會性規制的主要方式，如圖2-9所示。

3．法律性規制

跨國公司作為對外投資的主體，也是對外投資法律規制的基本主體。對外投資的法律規制不僅涉及跨國公司的法律地位、法律關系與法律調整等問題，還包括跨國公司內部關系、行為守則與法律責任這些環節，以及由此引出的政府為督促對外直接投資經濟主體行為符合這些法律限制、約束、規范而采取的行動和措施。例如，調整對外直接投資控股標準的法律確認條款，對外投資風險控制法、對外投資爭議解決的法律程序設定等。同時，為防止對外直接投資寡占企業濫用市場力量，以及跨國公司形成生產卡特爾國際聯盟，投資母國通過立法實施反托拉斯政策等。

對外直接投資領域法律性規制的主要方式，如圖2-10所示。

4．行業自律性規制

行業自律性規制也可稱為對外直接投資行業管理。它主要是指對外直接投資行業協會對本行業內對外直接投資企業的規劃、協調。與政府強制性規制不同，其是一種具有綜合性且專業性強的自律規制。在一般情況下，母國政府和東道國政府都提倡并鼓勵行業自組織性規制，從整個行業的自主性發展規律層面促進本行業跨國投資整體質量水平的提高。