2.4 工程項目招標控制價的編制

2.4.1 招標控制價的概念

招標控制價是隨著招標投標的不斷發展提出來的一個概念。

《招標投標法》自2000年1月1日起正式實施，其中第二十二條規定：“招標人設有標底的，標底必須保密。”標底是指招標人根據消耗量定額、計價文件、市場價格、設計施工圖紙、招標項目的具體情況編制的完成招標項目所需的全部費用，是招標人對建筑工程的期望價格。當時大多數招標項目都有編制標底，以標底的一定幅度范圍作為投標人投標報價合格的條件，并以標底為依據確定中標人。根據《招標投標法》的規定，標底是招標單位的絕密資料，不能向任何相關人員泄露，但在實際操作中卻存在一些弊端：首先，標底易泄露，由于標底決定了投標人能否入圍或中標，因此投標人想盡辦法去探聽標底，從而導致招標投標的不公平；其次，競爭不充分，投標人經常會根據以往的經驗及了解到的標底價格來編制投標報價，而不考慮自身的實際管理水平、利潤水平及報價的合理性，使最終中標價圍繞標底而變化，不能充分、合理地進行市場競爭，不能反映其真正的報價及管理水平。

2003年7月1日，在住房和城鄉建設部頒布《建設工程工程量清單計價規范》（GB 50500—2003）后，各地陸續取消了有標底招標的做法，改為“無標底招標”。但“無標底招標”也存在容易圍標、抬高投標報價及中標價、中標價過低等惡性競爭的情況。針對“無標底招標”的眾多弊端，多個省（自治區、直轄市）相繼引進了投標最高限價的做法，有的地方稱為“攔標價”或“預算控制價”，從而對投標人的報價進行了限制。當投標人報價超出此價格時，其投標則作為廢標處理。

經過幾年的實踐，在《建設工程工程量清單計價規范》（GB 50500—2008）中正式提出了“招標控制價”的概念。該規范將招標控制價定義為“招標人根據國家或省級、行業建設主管部門頒發的有關計價依據和辦法，按設計施工圖紙計算的，對招標工程限定的最高工程造價”。該規范同時規定：“國有資金投資的工程建設項目應實行工程量清單招標，并應編制招標控制價。招標控制價超過批準的概算時，招標人應將其報原概算審批部門審核。投標人的投標報價高于招標控制價的，其投標應予以拒絕。”在實際操作中，很多省（自治區、直轄市）依據計價表、定額、工程造價信息等編制招標控制造價，將該價格下浮一定的比例后得到的價格作為投標報價上限，同時將該價格下浮一定的比例后得到的價格作為投標報價下限，超過該投標報價上、下限的均作為廢標處理。

結合近幾年的實際實施情況，《建設工程工程量清單計價規范》（GB 50500—2013）將招標控制價的含義調整為“招標人根據國家或省級、行業建設主管部門頒發的有關計價依據和辦法，以及擬定的招標文件和招標工程量清單，結合工程具體情況編制的招標工程的最高投標限價”。此次調整使人們更加明確招標控制價的作用是作為最高投標限價，即不能像以往一樣將招標控制價下浮后作為投標上限。同時，此次調整還強調招標控制價的確定依據除了有關計價依據和辦法外，還應包括招標文件和招標工程清單，而不是2008版規范中所說的設計施工圖紙，這樣就使招標控制價與投標報價的編制有了相同的基準，有利于對投標報價進行評審和比較。

在確定招標控制價時，各地在實際操作過程中存在不同的做法，有的地方直接將依據工程量清單、計價定額和信息價計算出來的價格作為招標控制價，而有的地方將該價格稱為標底，而將標底下浮一定比例后（其中競爭費不下浮）得到的價格作為招標控制價。

2.4.2 招標控制價的作用

1.最高投標限價

招標控制價的含義中已經明確招標控制價是最高投標限價，即投標人編制的投標報價不能高于招標控制價，否則即被作為廢標處理。作為最高投標限價，招標控制價必須合理編制，不能過高或過低。因此投標人在招標控制價公布后，應依據工程量清單及相應計價文件進行認真組價，復核招標控制價是否合理。如果發現招標控制價存在問題，應向招標監督機構或工程造價管理機構投訴，敦促招標人對招標控制價進行修改。

2.評標委員會評標的參考

招標控制價是依據現行的計價文件、計價辦法、工程量清單及工程造價信息等編制的，反映了完成招標內容所需發生的各項支出的合理價格，是評標委員會對各投標人的投標報價進行評審的主要依據。例如，在評審各分部分項工程綜合單價、措施費等是否合理時，很多省（自治區、直轄市）都將其與招標控制價中該分部分項工程的綜合單價相比較，衡量其高或低的幅度，并以此來評審是否屬于不平衡報價，從而對投標報價做出量化評分。

3.確定招標報價是否低于成本價的依據

為避免投標人之間的惡意競爭，各地在進行投標時都要求投標報價不能低于成本價，而成本價的計算往往也是以招標控制價為基礎。很多省（自治區、直轄市）以招標控制價總價下浮一定比例后的價格作為成本價，也有將人工費、材料費、機械費、利潤、管理費、措施費等分別下浮一定比例后計算出成本價，再與投標報價或各分部分項價格相比較，從而判定投標人的報價是否低于成本價。若據此判定投標報價低于成本價，投標人的投標報價將被作為無效標或廢標處理，同時還可能被視為企業的不誠信行為。

4.確定合同價格的基礎

依據招標投標范圍及規模標準規定，工程造價較小的建設工程發包時可以不進行招標投標，而采用競爭性發包等方式進行招標。此時為了節省招標人及投標人的時間及成本，有些省（自治區、直轄市）則直接依據招標控制價確定中標價，并依此簽訂合同。

2.4.3 招標控制價編制的依據

招標控制價編制的主要依據有：

（1）建筑工程工程量清單計價規范。

（2）房屋建筑與裝飾工程工程量計算規范。

（3）國家或省級、行業建設主管部門頒發的計價定額、工期定額、費用定額和相關計價文件。

（4）招標文件、招標工程量清單。

（5）與建設工程項目有關的標準、規范、規程、技術資料等。

（6）施工現場情況、地勘水文資料、工程特點及常規施工方案。

（7）工程造價管理機構發布的工程造價信息，當工程造價信息沒有發布時，參照市場價。

（8）其他相關資料。

2.4.4 招標控制價的主要內容

招標控制價的主要內容包括招標控制價封面（圖2.3），招標控制價扉頁（圖2.4），建設項目招標控制價表（表2.16），單項工程招標控制價表（格式與表2.16類似），單位工程招標控制價表（表2.17），分部分項工程和單價措施項目清單與計價表（表2.18），綜合單價分析表（表2.19），總價措施項目計價表，其他項目計價匯總表（其中包括暫列金額明細表、材料暫估價表、專業工程暫估價表、計日工表、總承包服務費計價表），規費、稅金項目清單與計價表，發包人提供材料和工程設備一覽表等。

2.4.5 招標控制價編制的要點

1.招標控制價的編制對象要求

對于國有資金投資的工程項目招標，招標人必須編制招標控制價，并以此價格作為最高投標限價。由于國有資金投資項目的投資控制實行的是投資概算審批制度，即初步設計階段的概算額不能超過項目立項審批時的投資概算額，所以施工圖預算不能超過投資概算額。而招標控制價即為施工圖預算的一種體現形式，因此，國有資金投資的建設工程招標時的招標控制價原則上不能超過經批準的投資概算額。如果招標控制價超出投資概算額，需重新上報相關主管部門進行審核。

2.招標控制價的編制主體

招標控制價應由招標人負責編制。如果招標人具有編制能力，即本單位有與招標項目專業相符的造價員、注冊造價工程師時，招標控制價可以由招標人自行編制。當招標人不具備編制招標控制價的能力時，根據《工程造價咨詢企業管理辦法》的規定，招標人可委托具有工程造價咨詢資質的工程造價咨詢企業編制。

3.招標控制價的簽字、蓋章要求

我國在工程造價計價活動管理中，對從業人員實行的是執業資格管理制度，對工程造價咨詢人實行的是資質許可管理制度。建設部先后發布了《工程造價咨詢企業管理辦法》（建設部令第149號）、《注冊造價工程師管理辦法》（建設部令第150號），中國建設工程造價管理協會印發了《全國建設工程造價員管理辦法》（中價協〔2011〕21號）。招標控制價封面、扉頁應按上述規范中的要求進行蓋章、簽字，這是招標控制價生效的必備條件。

招標控制價若由招標人自行編制，編制人員必須是在招標人單位注冊的造價員或造價工程師。當編制人是造價員時，由其在編制人欄簽字蓋專用章，并由注冊造價工程師復核，在復核人欄簽字蓋執業專用章；當編制人是注冊造價工程師時，由其簽字蓋執業專用章。無論編制人是誰，最后都要蓋招標人單位公章，由法定代表人或其授權人簽字或蓋章。

若招標人委托工程造價咨詢人編制招標控制價，編制人員必須是在工程造價咨詢人單位注冊的造價人員。當編制人是注冊造價工程師時，由其簽字蓋執行專用章；當編制人是造價員時，由其在編制人欄簽字蓋專用章，并由注冊造價工程師復核，在復核人欄簽字蓋執業專用章。最后還需蓋工程造價咨詢人單位公章，由法定代表人或其授權人簽字或蓋章。

4.招標控制價說明

招標控制價說明應寫清楚工程概況、施工方法、編制依據、風險計取等事項。其中，工程概況應包括建設規模、工程特征、計劃工期、合同工期、自然地理條件等；施工方法主要是分部分項綜合單價及措施費計算時所涉及的施工方法；編制依據應重點提及材料、人工、措施費的計算依據。

5.分部分項工程項目計價

分部分項工程費指各專業工程的分部分項工程應予列支的各項費用，由人工費、材料費、施工機具使用費、企業管理費和利潤構成。人工費指按工資總額構成規定，支付給從事建筑安裝工程施工的生產單位工人和附屬生產單位工人的各項費用，包括計時工資或計件工資、獎金、津貼補貼、加班加點工資等；材料費指施工過程中消耗的原材料、輔助材料、構配件、零件、半成品或成品、工程設備的費用，包括材料原價、運雜費、運輸損耗費、采購及保管費等：施工機具使用費指施工作業所發生的施工機械、儀器儀表使用費或其租賃費，其中施工機械使用費包括折舊費、大修理費、經常修理費、安裝費及場外運費、人工費、燃料動力費、稅費（車船使用稅、保險費及年檢費等），儀器儀表使用費指工程施工所需使用的儀器儀表的攤銷及維修費用；企業管理費指施工企業組織施工生產和經營管理所需的費用，包括管理人員工資、辦公費、差旅交通費、固定資產使用費、工具用具使用費、勞動保險和職工福利費、勞動保護費、工會經費、職工教育經費、財產保險費、財務費、稅金（房產稅、車船使用費、土地使用稅、印花稅等）、意外傷害保險費、工程定位復測費、檢驗試驗費、企業技術研發費等；利潤指施工企業完成所承包工程獲得的盈利。

應根據擬定的招標文件和招標工程量清單項目中的特征描述及有關要求確定分部分項工程綜合單價。綜合單價按照全國、各省專業計價定額中的規定，依據設計圖紙和經建設方認可的施工方案進行組價。當計價定額中關于分部分項工程量的計算規則與《建設工程工程量清單計價規范》（GB 50500—2013）中的計算規則不同時，應按計價定額中計算規則重新計算其工程量后再套用相應定額。

編制綜合單價時采用的人工、材料、工程設備、施工機械臺班等價格應是工程造價管理機構通過工程造價信息發布的指導價或參考價，工程造價信息未發布材料單價的，其價格應通過市場調查確定。工程造價信息是工程造價管理機構根據調查和測算發布的工程項目人工、材料、工程設備、施工機械臺班的價格信息，以及各類工程的造價指數、指標。管理費、利潤應根據國家或省級、行業建設主管部門規定的取費標準及規定計取。

6.措施項目計價

措施項目中的單價措施項目的費用構成，綜合單價的編制、取費標準等與分部分項工程綜合單價的確定方法相同。

總價措施項目中的安全文明施工費、臨時設施費、冬雨季施工增加費、夜間施工費、已完成工程及設備保護費、趕工措施費等應依據相應費率計算且應根據國家或省級、行業建設主管部門規定的取費標準和規定計取，不得隨意調整；二次搬運費等措施費用應按實際或可能發生的費用進行計算。

7.風險費用處理

風險是一種客觀存在、可能會帶來損失的、不確定的狀態，具有客觀性、損失性、不確定性的特點，并且風險始終是與損失相聯系的。工程施工發包是一種期貨交易行為。工程建設本身又具有單件性和建設周期長的特點。在工程施工過程中影響工程施工及工程造價的風險因素很多，但并非所有的風險都是承包人能預測、能控制的。基于市場交易的公平性要求和工程施工過程中發承包雙方權、責的對等性要求，發承包雙方應合理分攤風險。

風險費用隱含于已標價工程量清單綜合單價中，是用于化解在工程合同約定的內容和范圍內出現的市場價格波動所帶來的風險的費用。建設工程發承包雙方必須在招標文件、合同中明確計價的風險內容及其范圍，不得采用“無限風險”“所有風險”等類似語句規定計價中的風險內容及其范圍、幅度。根據我國建設工程的特點，投標人應完全承擔的風險是技術風險和管理風險，如管理費和利潤；應有限度承擔的風險是市場風險，如材料價格、施工機械使用費變化帶來的風險；應完全不承擔的風險是法律、法規、規章和政策變化帶來的風險。

招標控制價雖由發包人編制，但這是投標報價的最高限價，因此為使招標控制價與投標報價所包含的內容一致，招標控制價的綜合單價中應包含風險費用。綜合單價中的風險費用一般以分部分項工程綜合單價（人工費+材料費+機械費+管理費+利潤）為基礎，乘以一定的風險系數，其中風險系數應根據招標項目的規模、特點、難易程度、工期等因素確定。例如，江蘇省蘇州市2010年7月1日開始根據招標工期長短確定建設工程造價風險費用系數（表2.20）。蘇工價〔2013〕16號文則明確規定：“合同工期在6個月以上的招標項目，不再計取風險費用；合同工期在6個月以內的招標項目，是否計取風險費用在招標文件中明確。”

8.其他項目計價

其他項目中的暫列金額應由招標人根據工程特點、工期長短，按有關計價規定進行估算確定，編制招標控制價時應按工程量清單中列出的金額填寫，一般可以按分部分項工程費用的10%～15%估算，也可以不予考慮。暫估價中的材料、工程設備單價應按照工程造價管理機構發布的工程造價信息或參考市場價格確定，編制招標控制價時應按工程量清單中列出的單價計入；暫估價中的專業工程暫估價應分不同專業，按有關計價規定估算，編制招標控制價時應按工程量清單中列出的金額填寫。計日工應根據工程特點，按照工程量清單中列出的計日工項目和有關計價依據計算。總承包服務費應根據招標文件中列出的內容和向總承包人提出的要求，并參照下列標準計算得出：①招標人僅要求對分包的專業工程進行總承包管理和協調時，按分包的專業工程估算造價的1.5%計算；②招標人要求對分包的專業工程進行總承包管理和協調并同時要求提供配合服務時，根據招標文件列出的配合服務內容和提出的要求按分包的專業工程估算造價的3%～5%計算；③招標人自行供應材料的，按招標人供應材料值的1%計算，各地在實際實施時可以在此基礎上進行適當調整。

9.招標控制價的公布

招標控制價的作用不同于標底，無需保密。《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500—2013）規定，招標控制價應在招標時公布，不應上浮或下調，招標人應將招標控制價及有關資料報送工程所在地的工程造價管理機構備查。投標人經復核認為招標人公布的招標控制價未按照本規范的規定進行編制的，應在招標控制價公布后5天內向招標監督機構和工程造價管理機構投訴。工程造價管理機構在接到投訴后應立即對招標控制價進行復查，當招標控制價復查結論與原公布的招標控制價誤差超過±3%時，應責成招標人改正。

從上述規定可以看出，為了體現招標的公平、公正，防止招標人有意抬高或壓低工程造價，招標人應如實公布招標控制價。如果招標控制價不合理，投訴人有權投訴，從而維護投標人的合法權益。

10.投標限價的設定

在招標文件中應明確最高投標限價，為了防止投標人惡意競爭，同樣應明確最低投標限價。有些地區的最高及最低投標限價不隨招標文件一同發出，而在招標文件中約定發出時間，到了規定的時間再對最高及最低投標限價進行公示。投標人的投標報價若高于最高投標限價或低于最低投標限價，均作為無效標處理。

依據招標控制價的概念描述，招標控制價即為投標人投標報價的最高投標限價。即招標人確定的最高投標限價不能在招標控制價的基礎上進行上調或下浮。最低投標限價的確定通常以招標控制價為基礎，乘以統一的下浮比例，也可對人工費、材料費、機械費、管理費、利潤、措施費等分別設定下浮比例再確定。有些省（自治區、直轄市）對于最低投標限價不作明確規定，但會對評標時的成本價標準進行明確。投標人的投標報價如果低于成本價，則可能會導致投標文件無效，因此成本價的本質與最低投標限價相似。