2.1 工程項目施工招標概述

2.1.1 概述

2.1.1.1 招標方式的分類

1.國際上采用的招標方式

目前，國際上采用的招標方式歸納起來有三大類別、四種方式。

（1）國際競爭性招標。國際競爭性招標是指招標人在國內外主要報紙、刊物、網站等公共媒體上發布招標廣告，邀請幾個甚至幾十個投標人參加投標，通過多數投標人競爭，選擇其中對招標人最有利的投標人完成交易。它屬于兌賣的方式。

國際競爭性招標，通常有下面兩種做法:

1）公開招標。公開招標是一種無限競爭性招標（unlimted competitive bidding）。采用這種做法時，招標人只要在國內外主要報刊上刊登招標廣告，凡對該招標項目感興趣的投標人均有機會購買招標文件并進行投標。這種方式可以為所有有能力的投標人提供一個平等的競爭機會，招標人有較大的選擇余地挑選一個比較理想的投標人。就工程領域來說，建筑工程、工程咨詢、建筑設備等大都選擇這種方式。

2）選擇性招標。選擇性招標又稱為邀請招標，是有限競爭性招標（limited competitive bidding）。采用這種做法時，招標人不必在公共媒體上刊登廣告，而是根據自己積累的經驗和資料或根據工程咨詢公司提供的投標人情況，選擇若干家合適的投標人，邀請其來參加投標。招標人一般邀請5~10家投標人前來進行資格預審，然后由合格投標人進行投標。

（2）談判招標。談判招標又稱議標或指定招標。它是非公開進行的，是一種非競爭性招標。這種招標方式是由招標人直接指定一家或幾家投標人進行協商談判，確定中標條件及其中標價。這種招標方式直接進行合同談判，若談判成功，則交易達成。該方式節約時間，容易達成協議，但無法獲得有競爭力的報價。對建筑工程及建筑設備招標來說，這種方式適合造價較低、工期緊、專業性強或有特殊要求的軍事保密工程等。

（3）兩段招標。兩段招標是指無限競爭性招標和有限競爭性招標的綜合方式。這種方式也稱為兩階段競爭性招標。第一階段按公開招標的方式進行招標，先進行商務標評審，可以根據投標人的資產規模、企業資信、企業組織規模、同類工程經歷、人員素質、施工機械擁有量等來選定入圍的競爭方，經過開標評價之后，再邀請其中報價較低的或最有資格的3家或4家承包商進行第二次報價，確定最后中標人。

從世界各國的情況來看，招標主要有公開招標和邀請招標兩種方式。政府采購貨物與服務以及建筑工程的招標，大部分采用競爭性的公開招標方式。

2.我國采用的招標方式

《招標投標法》第十條規定：“招標分為公開招標和邀請招標。根據我國法律的規定：公開招標是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標；邀請招標是指招標人以投標邀請書的方式邀請特定的法人或者其他組織投標。”

公開招標是一種無限競爭性的招標方式，即由招標人（或招標代理機構）在公共媒體上刊登招標廣告，吸引眾多投標人參加投標，招標人從中擇優選擇中標人的招標方式。前文已經詳細介紹過，公開招標是招標最主要的形式。一般情況下，如果不特別說明，一提到招標，則默認為公開招標。公開招標的本質在于“公開”，即招標全過程的公開，從信息發布開始，到招標澄清、回答質疑、評標辦法、招標結果發布等，都必須通過公開的形式進行。也正是因為招標過程公開，招標人選擇范圍大，這種方式才受到社會的歡迎。

2.1.1.2 公開招標與邀請招標的區別

（1）發布信息的方式不同。公開招標采用公告的形式發布，邀請招標采用投標邀請書的形式發布。

（2）選擇的范圍不同。公開招標因使用招標公告的形式，針對的是一切潛在的對招標項目感興趣的法人或其他組織，招標人事先不知道投標人的數量。邀請招標針對的是已經了解的法人或其他組織，并且事先已經知道投標人的數量。

（3）競爭的范圍不同。由于公開招標使所有符合條件的法人或其他組織都有機會參加投標，因此競爭的范圍較廣，競爭性體現得也比較充分，招標人擁有絕對的選擇余地，容易獲得最佳的招標效果。邀請招標中投標人的數量有限，競爭的范圍也有限，招標人擁有的選擇余地相對較小，既有可能提高中標的合同價，也有可能將某些在技術上或報價上更有競爭力的供應商或承包商遺漏。

（4）公開的程度不同。公開招標中，所有的活動都必須嚴格按照預先指定并為大家所知的程序標準公開進行，大大減少了作弊的可能。相比而言，邀請招標的公開程度遜色一些，產生不法行為的機會也就多一些。

（5）時間和費用不同。由于邀請招標不發公告，招標文件只送幾家，使整個招標投標的時間大大縮短，招標費用也相應減少。公開招標的程序比較多，從發布公告，投標人作出反應，評標，到簽訂合同，有許多是時間上的要求，要準備許多文件，因而耗時較長，費用也比較高。

由此可見，兩種招標方式各有千秋，從不同的角度比較，會得出不同的結論。在實際操作中，各國或國際組織的做法也不完全一致。有的未給出傾向性的意見，而是把自由裁量權交給了招標人，由招標人根據項目的特點，自主采用公開招標或邀請招標方式，只要不違反法律規定，最大限度地實現“公開、公平、公正”即可。例如，《歐盟采購指令》規定，如果采購金額達到法定招標限額，采購單位有權在公開招標和邀請招標兩種方式中自由選擇。實際上，邀請招標在歐盟各國運用的非常廣。世界貿易組織《政府采購協議》也對這兩種方式孰優孰劣持未置可否的態度。但是，《世界銀行采購指南》卻把公開招標作為最能充分實現資金經濟和效率要求的招標方式，并要求借款時以此作為最基本的采購方式，只有在公開招標不是最經濟和有效的情況下，才可采用其他方式。

2.1.1.3 法律對規定的招標方式的要求

2003年3月8日，國家發改委與建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、民航總局共同頒布了《工程建設項目施工招標投標辦法》。2005年7月14日，由國家發改委再一次牽頭，與財政部、建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、商務部、民航總局等11個部門聯合頒發了《招標投標部際協調機制暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》規定，國家發改委為招標投標部際協調機制牽頭單位。2012年2月1日起施行的《招標投標法實施條例》第四條規定：國務院發展改革部門指導和協調全國招標投標工作，對國家重大建設項目的工程招標投標活動實施監督檢查；縣級以上地方人民政府發展改革部門指導和協調本行政區域的招標投標工作。

《招標投標實施條例》還規定：按照國家有關規定需要履行項目審批、核準手續的依法必須進行招標的項目，其招標范圍、招標方式、招標組織形式應當報項目審批、核準部門審批、核準。項目審批、核準部門應當及時將審批、核準確定的招標范圍，招標方式、招標組織形式通報有關行政監督部門。

2.1.2 建筑工程公開招標的操作實務

1.工程建設項目的概念

《招標投標法實施條例》對工程建設項目有明確的定義，就是指工程建設以及與工程建設有關的貨物、服務。

招標的工程建設項目是指建筑工程，包括建筑物和構筑物的新建，改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等。與工程建設有關的貨物是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所需的設備、材料等。與工程建設有關的服務是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。

2.工程建設項目公開招標的范圍

《招標投標法》第三條規定，在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：

（1）大型基礎設施、公共事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目。

（2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目。

（3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

招標項目的具體范圍和規模標準，由國務院發展和改革部門會同國務院有關部門制訂，報國務院批準。法律或者國務院對必須進行招標的其他項目的范圍有規定的，依照其規定。可見，只要是大型的、公用的、國際組織或者政府投資的、公共財政資金投資的建筑工程項目，必須進行招標。

值得注意的是，雖然這些法律和規章制度只提到了上述的建筑工程必須招標，但是考慮到招標的主要形式就是公開招標，在各地方政府和部門的實踐中，絕大多數招標就是按公開招標的程序進行操作的。與《招標投標法》配套的《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》明確了公開招標的數額標準，即各類工程建設項目，包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到下列標準之一的，必須進行招標：

（1）施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的。

（2）重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的。

（3）勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的。

（4）單項合同估算價低于第（1）、（2）、（3）項規定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

需特別提示的是：第一，上述（1）～（4）條標準中，是否滿足任何一條，工程建設所有項目都必須進行招標?即假如施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上，而勘察、設計、監理等服務的采購單項合同估算價在50萬元人民幣以下，那么勘察、設計、監理等服務的采購是否也要進行招標投標?答案是否定的，即如果施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上，則施工就要招標;如果設計或監理單項合同估算價不到50萬元人民幣，設計與監理就可以不進行招標。第二，針對第（4）條標準，新建項目中，項目總投資額所指的“項目”是指建筑工程而不是單項工程。第三,“項目的勘察、設計、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購”中的“工程建設相關”主要是指建設單位服務采購，如建設方的安全保衛服務、信息規劃咨詢服務、辦公場所物業管理服務等，并不包括管理用固定資產，如汽車、辦公家具等（這屬于《政府采購法》的范疇，依據《政府采購法》和當地政府的規定，不屬于建筑工程的范圍）。第四，重要設備以及重要材料如何界定?是否超過100萬合同估算價的設備、材料都屬于重要的范疇?100萬是硬指標，重要設備或重要材料的范疇就要看當地政府或主管部門的規定了。發布的標準格式的招標基本情況表見表2.1。

3.工程建設項目招標方式的核準

一項建筑工程要順利實現招標，必須要通過行業主管部門的核準。建筑工程，從規劃、報建到招標，有很多需要批準的程序和手續。建筑工程招標方式的核準依據，主要是《中華人民共和國行政許可法》《招標投標法》以及各省（自治區、直轄市）通過的招標投標法實施辦法或招標投標管理條例等。《招標投標法》規定：招標項目按照國家有關規定需要履行項目審批手續的，應當先履行審批手續，取得批準；招標人應當有進行招標項目的相應資金或者資金來源已經落實，并應當在招標文件中如實載明。

按照《工程建設項目申報材料增加招標內容和核準招標事項暫定規定》的要求，依法必須進行招標且按照國家有關規定需要履行項目審批、核準手續的各類工程建設項目，必須在報送的項目可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告中增加有關招標的內容，項目審批部門應依據法律、法規的規定權限，對項目建設單位擬定的招標范圍、招標組織形式、招標方式等內容提出是否予以審批、核準的意見。項目審批、核準部門對招標事項的審批、核準意見格式見表2.2。審批、核準招標事項，按以下分工辦理：

（1）應報送國家發改委審批和國家發改委申報國務院審批的建設項目，由國家發改委審批。

（2）應報送國務院行業主管部門審批的建設項目，由國務院行業主管部門審批。

（3）應報送地方人民政府發展和改革部門審批和地方人民政府發展和改革部門核報地方人民政府審批的建設項目，由地方人民政府發展和改革部門審批。

（4）按照規定應報送國家發改委核準的建設項目，由國家發改委核準。

（5）按照規定應報送地方人民政府發展和改革部門核準的建設項目，由地方人民政府發展和改革部門核準。

使用國際金融組織或者外國政府資金的建設項目，資金提供方對建設項目報送招標內容有規定的，從其規定。項目審批、核準部門應將審批、核準建設項目招標內容的意見抄送有關行政監督部門。

核準招標的條件，各地方政府并不一樣，不過各省、（自治區、直轄市）大同小異，一般建設項目只要已依法履行審批或核準、備案手續，依法辦理建筑工程規劃許可手續，依法取得國土使用權，資金已基本落實，就可以申請招標核準。在核準過程中，各地的要求也不一樣。一旦核準通過，即發放建筑工程公開招標核準書。表2.3列出了某省建筑工程招標核準應提交的資料。

招標人采用公開招標方式的，應當發布招標公告。依法必須進行招標的項目的招標公告，應當通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發布。

招標公告應當載明招標人的名稱和地址，招標項目的性質、數量、實施地點和時間，以及獲取招標文件的辦法等事項。

4.工程建設項目招標方式的變更

公開招標因競爭充分、程序嚴謹且規范而被業內專家廣為推崇。一般來說，建筑工程公開招標方式一旦確定就不應該更改。但是，某些情況下，如果公開招標失敗，不能滿足招標人的愿望，就需要變更招標方式。在目前的操作實踐中，各地關于招標方式有比較嚴格的規定。例如，有的地方就嚴格規定，只有在公開招標方式失敗兩次以后，才能改變招標方式（由公開招標改為其他方式）；如果要招標進口貨物或設備，則需要嚴格的調研材料和部門審批。國家各部委、各級地方人民政府鼓勵自主創新產品和節能產品，鼓勵使用國家設備和貨物，在制度上對招標方式的變更進行了一些嘗試，效果還是非常明顯的。

對于因公開招標采購失敗或廢標而需要變更采購方式的，應審查采購過程，投標人質疑、投訴的證明材料，評審專家出具的招標文件沒有歧視性、排他性等不合理條款的證明材料，已開標的提供項目開標、評標記錄及其他相關證明材料。其中，專家意見中應當載明專家姓名、工作單位、職稱、職務、聯系電話和身份證號碼。專家原則上不能是本單位、本系統的工作人員。專家意見應當具備明確性和確定性。意見不明確或者含糊不清的，屬于無效意見，不作為審批依據。項目建設單位在招標活動中對審批、核準的招標范圍、招標組織形式、招標方式等做出改變的，應向原審批、核準部門重新辦理有關審批、核準手續。

5.公開招標方式的信息公開要求

《招標投標法》第十六條規定：“招標人采用公開招標方式的，應當發布招標公告。依法必須進行招標的項目的招標公告，應當通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發布。招標公告應當載明招標人的名稱和地址，招標項目的性質、數量，實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。”因此，公開招標方式的基本要求是信息公開，公開的內容包括招標方式、時間、地點、數量、程序、辦法、信息公布媒介等。在招標實踐中，招標公告一般要在當地的工程交易中心網站、政府網站和中國招標投標網站同時發布，而招標結果一般只在當地的工程交易中心網站或政府網站上進行公布。

2.1.3 邀請招標

1.邀請招標的概念

所謂的邀請招標，是指采購人根據供應商的資信和業績，選擇若干供應商向其發出投標邀請書，由被邀請的供應商投標競爭，從中選定中標者的招標方式。

2.邀請招標的特點

這種采購方式一般具有的特點為：一是采購人在一定范圍內邀請特定的供應商投標；二是邀請招標無須發布公告，采購人只要向特定的潛在投標人發出投標邀請書即可；三是競爭的范圍有限，采購人擁有的選擇余地相對較小；四是招標時間大大縮短，招標費用也相應降低。邀請招標方式由于在一定程度上能夠彌補公開招標的缺陷，同時又能相對較充分地發揮招標的優勢，因此也是一種使用普遍的政府采購方式。為防止采購人過度限制供應商的數量從而限制有效的競爭，使這一采購方式既適用于真正需要的情況，又保證適當程度的競爭性，法律應當對其適用條件作出明確規定。

3.邀請招標的范圍

《招標投標法》第十一條規定：“國務院發展計劃部門確定的國家重點項目和省（自治區、直轄市）人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標的，經國務院發展計劃部門或者省（自治區、直轄市）人民政府批準，可以進行邀請招標。”所謂不適宜公開招標的，一般是指有保密要求或有特殊技術要求的招標。《招標投標法實施條例》第八條規定，有下列情形之一的，可以邀請招標：

（1）技術復雜、有特殊要求或者受自然環境限制，只有少數潛在投標人可供選擇。

（2）采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大。

具體情況還是要由項目審批、核準部門在審批、核準項目時作出認定，或由招標人申請有關行政監督部門作出認定。

所謂具有特殊性，是指只能從有限范圍的投標人處進行招標。這主要是指建筑工程的貨物、設備招標或服務由于技術復雜或專門性質而具有特殊性，只能從有限范圍的投標人處獲得的情況。采用公開招標方式的費用占招標項目總價值的比例過大，主要是指招標的貨物、設備或者服務的價值較低，如采用公開招標方式所需時間和費用與擬采購項目的價值不成比例，即采用公開招標方式的費用占建筑工程項目總價值的比例過大的情況，招標人只能通過限制投標人來達到經濟和效益的目的。由此可見，采用邀請招標的適用條件，其一為潛在投標人數量不多，其二為公開招標的經濟效益和成本支出合算。

4.邀請招標方式的基本要求

《招標投標法》第十七條規定：“招標人采用邀請招標方式的，應當向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發出投標邀請書。投標邀請書應當載明《招標投標法》第十六條第二款規定的事項。”

邀請招標是招標人以投標邀請書邀請法人或者其他組織參加投標的一種招標方式，這種招標方式與公開招標方式的不同之處在于：它允許招標人向有限數目的特定法人或其他組織（承包商）發出投標邀請書，而不必發布招標公告。因此，邀請招標可以節約招標投標費用，提高效率。按照國內外的通常做法，采用邀請招標方式的前提條件是對市場供給情況比較了解，對承包商的情況比較了解。在此基礎上，還要考慮招標項目的具體情況：一是招標項目的技術新而且復雜或專業性很強，只能從有限范圍的承包商中選擇；二是招標項目本身的價值低，招標人只能通過限制投標人數來達到節約和提高效率的目的。因此，邀請招標是允許采用的，而且在實際中有較大的適用性。

但是，在邀請招標時，招標人有可能故意邀請一些不符合條件的法人或其他組織作為其內定中標人的陪襯，搞虛假招標。為了防止這種現象的發生，應當對邀請招標的對象所具備的條件做出限定，即向其發出投標邀請書的法人或其他組織應不少于多少家，而且這些法人或其他組織資信良好，具備承擔招標項目的能力。前者是對邀請投標范圍最低限度的要求，以保證適當程度的競爭性；后者是對投標人資格和能力的要求，招標人對此還可以進行資格審查，以確定投標人是否達到這方面的要求。為了保證邀請招標有適當程度的競爭性，除潛在招標人有限外，招標人應邀請盡量多的法人或其他組織，向其發出投標邀請書，以確保有效的競爭。

投標邀請書與招標公告一樣，是向作為供應商、承包法人或其他組織發出的關于招標事宜的初步基本文件。為了提高效率和透明度，投標邀請書必須載明必要的招標信息，使供應商或承包商了解招標的條件是否為他們所接受，并了解如何參與投標。招標人的名稱和地址，招標項目的性質、數量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等內容。只是對投標邀請書最起碼的規定，并不排除招標人增補他認為適宜的其他材料，如招標人對招標文件收取的任何收費，支付招標文件費用的貨幣和方式，招標文件所用的語言，希望或要求供應貨物的時間、工程竣工的時間或提供服務的時間表等。

2.1.4 建筑工程自行招標

1.建筑工程自行招標的概念

所謂自行招標，是指建筑工程項目不委托招標機構招標，招標人自己進行招標的情況。自行招標不是招標方式的一種，是招標行為不進行代理的意思。根據2013年4月修訂的《工程建設項目自行招標試行方法》。為了規范工程建設項目招標人自行招標行為，加強對招標活動的監督，國家對自行招標活動進行了新的規定。

2.建筑工程自行招標的條件

招標人自行辦理招標事宜，應當具有編制招標文件和組織評標的能力，具體包括：

（1）具有項目法人資格（或者法人資格）。

（2）具有與招標項目規模和復雜程度相適宜的工程技術、概預算、財務和工程管理等方面的專業技術力量。

（3）有從事同類工程建設項目招標的經驗。

（4）擁有3名以上取得招標職業資格的專職招標業務人員。

（5）熟悉和掌握招標投標法及有關法規規章。

因此，若不能滿足以上條件，則需要將項目交給招標代理機構，代表招標人進行招標。

3.建筑工程自行招標的審核

招標人自行招標的，項目法人或者組建中的項目法人應當在向國家發改委上報項目的可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告時，一并報送符合要求的相關書面材料。

書面材料應當至少包括：

（1）項目法人營業執照、法人證書或者項目法人組建文件。

（2）與招標人項目相適宜的專業技術力量情況。

（3）取得招標職業資格的專職招標業務人員的基本情況。

（4）擬使用的專家庫情況。

（5）以往編制的同類工程建設項目招標文件和評標報告，以及招標業績的證明材料。

（6）其他材料。

國家發改委審查招標人報送的書面材料，核準招標人符合《工程建設項目自行招標試行方法》規定的自行招標條件的，招標人可以自行辦理招標事宜。一次核準手續僅適用于一個工程建設項目。即使招標人不具備自行招標條件，也不影響國家發改委對項目的審批或者核準，任何單位和個人不得限制其自行辦理招標事宜，也不得拒絕辦理工程建設有關手續。

招標人自行招標的，應當自確定中標人之日起十五日內，向國家發改委提交招標投標情況的書面報告。書面報告至少包括下列內容：

（1）招標方式和發布資格預審公告、招標公告的媒介。

（2）招標文件中招標人須知、技術規格、評標標準和方法、合同主要條款等內容。

（3）評標委員會的組成和評標報告。

（4）中標結果。

招標人不按規定要求履行自行招標核準手續的或者報送的書面材料有遺漏的，國家發改委要求其補正；不及時補正的，視同不具備自行招標條件。招標人履行核準手續中有弄虛作假情況的，視同不具備招標條件。

在報送可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告前，招標人確需通過招標方式或者其他地方確定勘察、設計單位開展前期工作的，應當在規定的書面材料中說明。國家發改委審查招標人報送的書面材料，認定招標人不符合《工程建設項目自行招標試行辦法》規定的自行招標條件的，在批復、核準可行性研究報告或者資金申請報告、項目申請報告時，要求招標人委托招標代理機構辦理招標事宜。

那么，對于不屬于由國家發改委審核的工程建設項目，按相應規模和各地方主管部門的規定，可參考以上情況進行操作。

2.1.5 建筑工程可以不招標的情形

2.1.5.1 法律法規對不招標情形的規定

《招標投標法》第六十六條規定：“涉及國家安全、國家秘密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關規定可以不進行招標。”《招標投標法實施條例》根據實際情況，對可以不進行招標的情況進行了補充和細化，除《招標投標法》第六十六條規定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，也可以不進行招標：

（1）需要采用不可替代的專利或者專有技術。

（2）采購人依法能夠自行建設、生產或者提供。

（3）已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供。

（4）需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求。

（5）國家規定的其他特殊情況。

《招標投標法實施條例》的可操作性很強，既堅持了原則性，又兼顧了靈活性。

2.1.5.2 規避招標

1.規避招標的概念

所謂規避招標，是指招標人以各種手段和方法，來達到逃避按國家法律法規規定要公開招標或邀請招標的行為。《招標投標法》第四條規定：“任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標。”招標人違反《招標投標法》和《招標投標法實施條例》的規定弄虛作假的，屬于規避招標。

2.容易發生規避招標的項目

容易發生規避的項目：一是建筑的附屬工程，因為附屬工程一般比較小，建設單位容易忽視，有些單位還認為只要建筑的主體工程進行招標就行了，附屬工程就不需要招標，這是認識的誤區；二是在工程項目計劃外的工程，計劃外的工程從一開始就沒有按規定履行立項手續，所以招標投標也就無從談起；三是施工過程中矛盾比較大的工程，建設單位為了平息矛盾，違規將工程直接發包給當地村民或當地的黑惡勢力，為以后的工程質量和支付使用留下巨大隱患。

3.常見的規避招標的行為

規避招標的行為，有的比較明顯，有的比較隱秘，常見的規避招標手段有：

（1）肢解工程進行規避招標。建設單位將依法必須公開招標的工程項目化整為零或分階段實施，使之達不到法定的公開招標規模；或者將造價大的單項工程肢解為各種子項工程，各子項工程的造價低于招標限額，從而規避招標，這是最常見的情況。例如，某個不大的公園建筑工程招標時，供電一個包，綠化一個包，給排水一個包，道路一個包……整個公園的造價不菲，但分解到很細的一個包就不需要招標了。況且，這種肢解分包看起來還很有理由，面對監管部門的審查時說是按專業分工，可加強對建設項目專業性管理。再如，在審計過程發現，某單位將辦公樓裝修工程肢解為樓地面裝修、吊頂等項目對外單獨發包。

（2）以“大噸小標”的方式進行招標。這種做法比較隱蔽，主要是想方設法先將工程造價降低到招標限額以下，在確定施工單位后，再進行項目調整，最后按實結算。比如某單位一開始連設計過程都沒有進行，直接以一張“草圖”進行議標，確定施工單位后再重新進行設計，最后工程結算造價也大大超過投標限額。再如，某地的一些招商引資項目，沒有圖樣、沒有設計，先確定施工單位，沒有進行招標，后來通過“技術手段”完成工程手續。

（3）通過打項目的時間差來規避招標。比如某單位先將操場跑道拿出來議標（實際上議標也是不允許的）。在確定施工單位后，再明確工作內容不僅僅是操場跑道，還有籃球場工程，當然造價也就相應地提高了。這也是比較隱秘的規避招標。

（4）改變招標方式規避招標。如采取以邀代招或直接委托承包人，特別是在工程前期選擇勘察、設計單位時，想方設法找借口搞邀請招標，或降低招標公告的廣泛性，縮小投標參與人的范圍。

（5）以集體決策為幌子，規避招標。如以形象工程、慶典工程等理由為借口，以行政會議或聯席會議的形式確定承包人。

（6）以招商代替招標。這一新動向主要是在招商引資中，借口采取BOT形式，招標人直接將工程項目交給熟悉的客商，而不按規定開展公開招標投標。

（7）在信息發布上做文章。主要體現在：要么限制信息發布范圍；要么不公開發布信息；要么信息發布的時間很短。

2.1.5.3 規避招標與可以不進行招標的區別

規避招標擾亂了正常的建設市場的秩序，使工程質量得不到保證，容易誘發腐敗。但在某些情況下，確實可能是對法律法規規定的可以不進行招標的情況有誤解而客觀造成了規避招標。那么，在實踐中如何正確認識可以不進行招標的情況呢?應該堅持以下幾條原則：涉及國家安全、國家機密、搶險救災或者屬于利用扶貧資金進行以工代賑、需要使用農民工等特殊情況，均為不適宜進行招標的項目。但一些建設單位隨意定義“應急工程”，規避招標。有的業主以時間緊迫、任務重大為借口，將正常工程定義為“應急工程”，只在小范圍發布招標公告，甚至直接確定承包人。

在招標實踐中，筆者發現有招標人故意濫用《招標投標法實施條例》關于“需要向原中標人采購工程、貨物或者服務，否則將影響施工或者功能配套要求”的規定。例如，某工程，第一期是某公司中標，過幾年后第二期啟動建設，也直接指定這家公司施工，說是第二期和第一期有連續性，需要向原中標人采購工程和貨物，這就是典型的利用法律法規規定的可以不進行招標的條款來打擦邊球，故意歪曲法規。正常招標的項目都是在“陽光”下進行的，而所謂的不招標項目，往往是在工程承攬過程中，某個或某些關鍵人物就成了施工單位公關的對象，容易導致錢權交易，產生腐敗。

當然最常見的是個別單位或個別領導招標意識淡薄，多以時間緊、任務重、搶進度等為由進行規避招標。有些單位對政府工程“要招標”的認識已普遍趨于一致，但對“怎么招”的認識卻比較模糊。

2.1.6 建筑工程標段的劃分

1.相關法律法規對標段劃分的規定

所謂標段，是指一個建設項目，為招標和建設施工的方便，分為幾個更小的子包或項目來進行招標或建設。國家相關法律法規對標段的劃分，主要是《工程建設項目施工招標投標辦法》有一個比較宏觀的規定，即施工招標項目需要劃分標段、確定工期的，招標人應當合理劃分標段，確定工期，并在招標文件中載明，對工程技術上緊密相連、不可分割的單位工程不得分割標段。

此外，一些部委和地方政府建設行政主管部門，對標段的劃分也做了一些具體的規定。

2.標段的劃分原則

對需要劃分標段的招標項目，招標人應當合理劃分標段。一般情況下，一個項目應當作為一個整體進行招標。但是，對于大型的項目，作為一個整體進行招標將大大降低招標的競爭性，甚至可能流標，或延長建設周期，也不利于建設單位對中標人的管理，因為符合招標條件的潛在投標人數量太少。這樣就應當將招標項目劃分成若干個標段分別進行招標。但也不能將標段劃分得太小，太小的標段將失去對實力雄厚的潛在投標人的吸引力。比如，建筑項目一般可以分解為單位工程及特殊專業工程分別招標，但不允許將單位工程肢解為分部、分項工程進行招標。標段的劃分是招標活動中較為復雜的一項工作，應當綜合考慮以下因素：

（1）招標項目的專業要求。如果招標項目幾部分內容的專業要求接近，則該項目可以考慮作為一個整體進行招標；如果該項目幾部分內容的專業要求相距甚遠，則應當考慮劃分為不同的標段分別招標。例如，對于一個項目中的土建和設備安裝兩部分內容就應當分別招標。

（2）招標項目的管理要求。有時一個項目的各部分內容相互之間干擾不大，方便招標人進行統一管理，這時就可以考慮對各部分內容分別進行招標；反之，如果各個獨立的承包商之間的協調管理十分困難，則應當考慮將整個項目發包給一個承包商，由該承包商分包后統一進行協調管理。

（3）對工程投資的影響。標段劃分對工程投資也有一定的影響。這種影響由多方面因素造成，但直接影響是由管理費的變化引起的。一個項目作為一個整體招標，承包商需要進行分包，分包的價格在一般情況下沒有直接發包的價格低。但一個項目作為一個整體招標，有利于承包商進行統一管理，人工、機械設備、臨時設施等可以統一使用，又可能降低費用。因此，應當具體情況具體分析。

（4）工程各項工作的銜接。在劃分標段時還應當考慮項目在建設過程中的時間和空間的銜接，應當避免產生平面的或者立面的交接、工作責任的不清。如果建設項目各項工作的銜接、交叉和配合少，責任清楚，則可以考慮分別發包；反之，則應考慮將項目作為一個整體發給一個承包商，因為，此時由一個承包商進行協商管理容易做好銜接工作。

在招標實踐中，既有被動地細分標段的情況，主要體現為各方利益不好平衡，多做幾個標段或子包，采“兼投不兼中”的方式，各方都能中標，也有捆綁各標段制成一個大標的，因為標段劃分不合理而引起投訴或流標的情況也不少見。