第三節 化解過剩產能受影響職工面臨的社會保障問題

當前，化解過剩產能過程中社會保障的主要問題包括：去產能企業社會保險欠費問題比較突出；政策制度有待完善，失業保險制度未能充分發揮積極作用；企業社會保險繳費負擔依然較重；煤炭行業受影響職工老工傷問題比較突出；省際社會保險關系轉移接續不暢，社保斷保現象有所增加。

一 去產能企業社會保險欠費問題較為突出

1.養老保險欠繳問題最為突出，部分企業退休人員不能領取養老金

總體上，根據社保經辦規程，單位拖欠社會保險費用會直接導致其企業職工無法享受社會保險待遇。以養老保險為例，拖欠養老保險費用的企業職工在達到退休年齡后無法辦理退休手續，以至于無法享受養老金待遇，嚴重影響職工退休及其正常生活。通過近年跟蹤發現，自2013年下半年以來，產能嚴重過剩行業面臨全行業虧損或者微利等現實困境，許多企業出現了不同程度拖欠社會保險費的問題，其中一些國有大型企業的斷保欠費問題尤為突出。產能過剩企業欠繳社會保險費也增加了地方社保基金的支出壓力。調研發現，未實現“五險”統一征繳的地區容易出現某一項或幾項社保費欠繳的情況。某些產能過剩企業由于經營困難，社會保險費不能按時繳納，其中養老保險欠繳問題最為嚴重，導致企業退休人員不能領取養老金。

截至2017年2月，山西省煤炭企業整體拖欠社會保險費用總額已達134億元，其中拖欠費用最高的企業拖欠額達39.7億元。截至2015年6月，吉林省某鋼鐵企業已有一年無力支付職工養老保險繳費，共欠繳五險一金費用總計近5億元（其中養老保險費2.9億元）。由于社會保險費欠繳，2015年有573人達到法定退休年齡卻無法按時辦理退休手續，不能領取養老金，25名解除人員無法及時辦理減員手續。2016年，黑龍江省煤炭行業多家大型企業已累計欠繳社會保險費達上百億元。2014年4月至2017年12月，云南某鋼鐵集團共欠繳養老、醫療、工傷、失業和生育五項社會保險費15000萬元（其中養老保險費10100萬元、醫療保險費4040萬元、工傷保險費280萬元、失業保險費410萬元、生育保險費170萬元），造成了在職職工無法就醫、到達退休年齡職工退休難、解除合同職工因無法轉接社保關系再就業難等問題，職工意見較大，反映較為強烈。截至2017年5月，某國有大型煤炭集團共欠繳養老保險費用6.44億元、醫療保險費用1.22億元、工傷保險費用4547萬元、生育保險費用841萬元，合計欠繳8.27億元，申請社保緩繳期為2016年7月至2017年6月，緩繳到期后需繳納3.5億元。

從2016年9月開始，鋼鐵、煤炭等產品價格上漲，部分產能過剩企業扭虧為盈，部分企業欠繳社會保險費的問題在一定程度上得到解決。以河北省某去產能企業為例，通過申報特定企業援企穩崗政策享受穩崗補貼5.19億元，補繳所欠全部社會保險費5.74億元；河北某鋼鐵公司享受穩崗補貼0.57億元，補繳了拖欠多年的失業保險費1.9億元，解決了企業長期欠繳問題。此外，山西的情況也比較相似。

2.民營企業員工未參加社會保險現象比較普遍且欠費較多

調研發現，民營企業員工未參加社會保險現象比較普遍。煤炭行業關閉、停產的企業許多屬于民營企業，這些企業大多沒有為員工繳納社會保險，導致職工無法享受社會保險待遇或者無法享受政府失業保險“穩崗補貼”等政策優惠。

同時，據調研，民營企業選擇性參保問題較突出，他們更愿意為員工繳納工傷保險，而其他社會保險項目則通過“與員工協商”的方式不繳或少繳。由于未參加失業保險，他們無法享受國家通過失業保險基金發放穩崗補貼等政策優惠。以云南省為例，該省也存在失業保險基金閑置的問題，失業保險職工參保率較低，失業職工缺少基本生活保障。2016年，全省參加失業保險人數251.16萬人，僅占城鎮就業人數的18.38%，很大部分煤炭行業失業職工因為沒有參加失業保險而享受不到失業保險待遇，致使生活雪上加霜。

二 政策制度有待完善，失業保險制度未能充分發揮積極作用

1.部分企業受影響職工未能獲得失業保險基金支持

自2014年以來，隨著失業保險援企穩崗政策的實施，一些去產能企業在失業保險基金支持下穩定了崗位，贏得了成功轉型的時間，但是，還有相當數量的企業因為沒有參加失業保險，也無力重新登記繳費并補足社會保險費用，或因經營困難欠費情況嚴重，無力補繳，而無法享受到失業保險援企穩崗的支持。由于現行的《失業保險條例》及有關政策對享受失業保險基金補助設定的門檻較高，許多企業連續虧損，無力繳納失業保險費，因而不能滿足“上年正常繳納失業保險費”的享受援企穩崗條件，無法得到失業保險基金的支持。比如，內蒙古自治區2015年共為511家困難企業發放穩崗補貼2.7億元，其中僅有1家屬于化解過剩產能企業。可見，由于未能滿足享受援企穩崗政策的條件，一部分去產能企業及其受影響職工無法獲得失業保險基金的支持。

2.失業保險基金使用效率低，統籌層次低、調劑困難

一方面，失業保險基金收支失衡、連年結余且結余的量很大（如圖2-1、圖2-2所示）。2015年失業保險基金累積結余5083億元，比上年增加14.2%。2016年底累積結余繼續增至5235億元。若按2015年當期支出規模，可持續支付6.9年。按照各地2015年的支出水平，化解鋼鐵、煤炭產能任務最重的河北省和山西省分別可持續支付6.1年和10.9年。另一方面，失業保險基金統籌一般以市為統籌單位，層次較低，即使省內調劑使用也較困難。失業保險實行市級統籌，互助共濟能力較弱。去產能行業和地區分布具有集中性，從而導致一些去產能重點地市失業保險基金就業壓力大，征繳收入增長受阻、支出需求增加，用于援企穩崗和支持失業人員再就業的作用受到制約。

圖2-1 歷年失業保險收支情況

圖2-2 歷年失業保險累積結余情況

3.失業保險制度基本作用和功能尚無法得到充分發揮

一方面，失業保險促進就業的作用發揮不足，很多受影響企業普遍反映，在化解產能過剩的過程中，失業保險本應發揮好促進勞動者就業的基本功能，但是很多受影響職工尤其是下崗人員職業技能偏低，再就業難度較大。另一方面，失業保險還應具有預防失業的功能，然而無論是現行的《失業保險條例》，還是失業保險在實際運行層面，都沒有較好地實現失業保險制度預防失業這一基本功能。

三 企業社會保險繳費負擔依然較重

1.降低費率政策實施后企業社保繳費負擔依然較重

2016年4月，人社部、財政部發布《關于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發〔2016〕36號），這是繼2015年《關于調整失業保險費率有關問題的通知》（人社部發〔2015〕24號）、《關于適當降低生育保險費率的通知》（人社部發〔2015〕70號）、《關于調整工傷保險費率政策的通知》（人社部發〔2015〕71號）之后又一次對于降低社會保險費率做出的政策調整。“五險”的總費率由41%降至37.25%，其中，企業負擔為26.75%，個人負擔為10.5%。據調研，企業普遍反映社會保險繳費負擔依然較重。以重慶市為例，雖然從2016年5月開始重慶市兩年內階段性降低了城鎮企業職工基本養老保險單位繳費比例1個百分點，但是降低1個百分點繳費比例后企業負擔仍然沉重。

2.階段性降低費率幅度和時限無法全面緩解企業負擔

一些去產能企業人力資源部門負責人反映，降費率本身是好事，但是實際運行與原有期望差距較大，他們希望國家進一步加大減負降費的力度。以湖北省為例，目前的階段性降低費率政策是，自2016年5月1日起兩年內階段性降低企業職工養老保險、失業保險費率，即將企業職工基本養老保險單位繳費比例由20%降至19%，將失業保險總費率由2%降至1%（其中，單位費率由1.5%降至0.7%，個人費率由0.5%降至0.3%）。調研發現，很多企業對階段性降低費率的期限表示不解，這次降低費率的期限暫按兩年執行，他們更希望長期執行降低費率的政策，以切實減輕企業負擔。

3.部分地區不符合國家有關階段性降低費率政策的條件

據有關測算，河北省2016年末企業職工基本養老保險基金累計結存額支付離退休人員養老金的能力不足7個月，不符合人社部、財政部《關于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發〔2016〕36號）規定的階段性降低基本養老保險費率的條件。可見，諸如河北省這樣受去產能影響嚴重的地區經濟可持續發展受到挑戰，降低費率的迫切需求與當地經濟承受能力產生矛盾。

四 煤炭行業受影響職工老工傷、退休問題比較突出

1.煤炭行業一級至四級工傷人員安置困難

《工傷保險條例》明確規定，工傷職工鑒定為一級至四級的，保留勞動關系，退出勞動崗位，由工傷保險基金按本人工資75%～90%按月發放傷殘津貼，用人單位和本人以傷殘津貼為基數繳納醫療保險費，直至退休。據調研，由于行業特點，煤炭行業存在大量的工傷人員，特別是一級至四級工傷人員普遍存在，在去產能過程中不容忽視。以云南省為例，云南省曲靖市某煤炭企業近年化解過剩產能過程中累計退出一級至四級工傷人員37人。很多其他調研地區去產能企業也反映，一級至四級工傷人員安置比較困難。

2.部分地區一次性工傷補貼尚未落實

以廣西壯族自治區某企業為例，由于工傷人員比較多，停產前未能及時安排申報做勞動能力鑒定的有91人，直至2016年12月還有少數人（約40人）未完成最后核定，影響了一次性工傷補貼的最終核定工作。據調研，化解過剩產能過程中一次性工傷補貼尚未落實的現象在其他地區也普遍存在，不僅影響到去產能人員安置的進程，而且將會影響到工傷人員的切實利益。此外，部分省份工傷保險基金收不抵支。調研發現，某西部省份工傷保險基金近年收不抵支，2015年結余4億元，僅夠支付2.7個月，遠遠低于全國的平均水平；而煤炭等行業的老工傷（主要是塵肺病等）納入工傷保險基金的支付范圍，支付壓力將持續加大。據調研，我國部分地區工傷保險基金已經出現收不抵支，這將嚴重影響到工傷保險制度的可持續運行，甚至可能損害到去產能受影響工傷人員的權益。

3.煤炭行業提前退休政策改革相對滯后

根據調查，其他行業普通職工平均每天工作時間為8小時，平均每月工作22天，則每月工作176小時，每年工作2112小時；而煤炭行業普通職工平均每天工作10小時，平均每月工作26天，則每月工作260小時，每年工作3120小時。煤炭行業職工一年內平均工作時長是其他行業職工平均工作時長的1.48倍，因此，從某種程度上來看，在煤礦工作滿10年的職工，相當于其他行業職工工作約15年，按此勞動強度，很多煤炭行業部門及員工認為，應當提前5年退休。隨著近年我國退休制度改革的不斷深化，煤炭行業提前退休政策有待研究。此外，目前我國特殊工種提前退休政策只適用于國企職工，一旦失去國企職工身份將不再享受。調研中企業普遍反映，國企職工為保留其特殊工種提前退休的待遇，不愿向非公企業流動，在一定程度上影響了富余職工分流的進程。

五 省際社會保險關系轉移接續不暢，社保斷保現象有所增加

1.社保關系在省際轉移接續時不夠順暢

據調研，社保關系轉移接續在省域內比較順暢。但對于需要跨省份轉移的，目前雖有關于城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險等轉移接續的有關辦法和規定，但是實際操作中經常出現轉移接續不暢的問題，尤其是各省份經辦機構之間尚未實現信息的互聯互通，造成社保關系跨省份轉移不暢，使得去產能受影響職工社會保險的斷保現象有所增加。

2.社會保險移交地方社保經辦部門管理時面臨障礙

社會保險在原國有企業統籌部門與地方社保經辦部門之間的轉移不暢。目前，一些國有企業拖欠職工工資和“五險一金”數額較大，社會保險移交地方社保經辦部門管理時面臨諸多不暢。如東北某大型煤炭企業集團的醫療、生育、工傷三項社會保險險種是由企業內部統籌的，并未納入社會統籌，在去產能職工分流時，有的社保關系無法轉移接續到地方，有的職工不能正常退休，無法享受相應的社會保險待遇。以云南省曲靖市某煤炭企業為例，該企業有154位退休人員因移交費用、醫療保險費未交清，未能移交地方管理。如果移交不暢，將會影響到醫療救治報銷，可能造成更大隱患和矛盾。再以中部地區某省為例，按該省有關企業醫療生育保險屬地管理文件規定，集團公司醫療生育保險需移交到多個地市管理，各地市繳費費率、待遇標準、門診重癥慢性病病種等均有很大差異，嚴重影響集團公司內部職工流動。

據調研，部分煤炭企業的職工醫療保險還處于封閉運行狀態，移交地方難度較大。由于歷史原因，我國目前仍有一些老國有煤炭企業的醫療保險還處于企業內部統籌狀態，未納入當地社會統籌，主要集中在東北、西北地區。隨著近年來煤炭行業經濟效益持續下滑，煤炭企業虧損嚴重，特別是資源逐漸枯竭、技術相對落后、冗員比較嚴重的老國有煤礦，已經無力負擔醫療保險封閉運行的成本，無法保證職工正常享受基本的醫療待遇，造成職工嚴重不滿，因此，迫切需要將企業職工醫保納入當地社會統籌。