第一節 化解過剩產能職工安置的基本現狀

一 化解過剩產能工作取得重要進展

化解和淘汰過剩落后產能是供給側結構性改革的重要任務，是轉變經濟發展方式和推動新舊動能轉換的必然要求。我國經濟進入新常態以來，中央做出了供給側結構性改革的戰略部署，提出實施“三去一降一補”的重大舉措。2016年2月，國務院先后發布關于鋼鐵行業、煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見，提出用3～5年時間，煤炭產能再退出5億噸左右、減量重組5億噸左右，鋼鐵再壓減產能1億～1.5億噸。按照中央的決策部署，鋼鐵、煤炭等行業去產能工作持續深化，并取得重要成效。2016年全年，煤炭、鋼鐵行業分別完成去產能2.9億噸和6500萬噸。2017年《政府工作報告》確定的煤炭行業去產能1.5億噸以上、鋼鐵行業5000萬噸左右、煤電行業5000萬千瓦的年度目標任務，到2017年10月，均已超額完成。2016年和2017年兩年全國已退出煤炭、鋼鐵產能分別超過4.4億噸和1.15億噸，已經接近“十三五”目標上限。

2017年前11個月，全國共生產生鐵、粗鋼和鋼材分別為6.56億噸、7.65億噸和9.73億噸，同比分別增長2.32%、5.74%和1.1%。隨著市場環境的改善，鋼鐵企業盈利能力增強，行業效益明顯好轉。2017年前11個月，中鋼協會員鋼鐵企業累計實現銷售收入3.35萬億元，同比增長35.05%；實現利稅2678億元，比上年同期增加1678億元，其中實現利潤總額1578億元，比上年同期增加1232億元；會員企業平均銷售利潤率為4.7%，比上年同期提高了3.23個百分點。一些長期虧損的企業也實現了扭虧為盈^[1]。2017年前三季度，煤炭采選業實現利潤2262億元，同比增長7.2倍。全國規模以上煤炭企業主營業務收入2.01萬億元；90家大型煤炭企業利潤總額（含非煤）1041億元，行業經濟效益穩步回升。總的來看，隨著經濟形勢穩中向好，特別是化解過剩產能工作的強力推進，鋼鐵、煤炭行業的產能利用率逐步提高，生產經營狀況發生了明顯改觀。

二 去產能受影響職工安置形勢總體平穩

“十三五”頭兩年，化解鋼鐵、煤炭過剩產能職工就業安置工作持續平穩有序地推進。鋼鐵、煤炭行業去產能共涉及180萬名分流職工，截至2016年末，已分流職工72.6萬人；2017年，在上年職工安置的基礎上，去產能需要安置職工50萬人，到年底職工安置任務基本完成。為此，各有關部門和地方政府堅持按照企業主體、地方組織、依法依規的原則，重點采取了以下四個方面的措施。一是把職工安置作為化解過剩產能的首要工作，加強組織領導，落實工作責任，部門間積極協調配合，有力地推動了職工安置工作的開展。二是人力資源社會保障等有關部門和地方政府加強了對去產能企業做好職工安置的指導，要求企業去產能安置職工方案一定要聽取職工意見，通過職代會審議和通過，保障職工民主權益。三是繼續深入落實職工安置的各項政策，特別是充分發揮內部分流、內部退養、轉崗就業和創業、公益性崗位托底等四個安置主渠道的作用；地方和企業在職工安置過程中，創造了很多好的做法和經驗。四是加大再就業幫扶力度，特別是對“4050”等就業比較困難的人員，積極采取加大職業培訓和職業介紹力度，一對一地落實他們的就業崗位等舉措，取得了良好成效。

在去產能職工安置過程中，現行社會保險制度發揮了至關重要的作用，主要體現在四個方面。一是在總體上保障了去產能受影響職工的基本生活。隨著我國社會保險制度的不斷完善，去產能企業職工在養老、醫療、失業、工傷、生育方面的社會保險權益得到了基本保障，社會保險制度發揮了社會穩定器的作用。二是失業保險在預防失業方面發揮了重要作用。兼并重組、化解產能過剩、淘汰落后產能等產業結構調整的企業依法參加失業保險，按有關規定可享受穩崗補貼政策。這項政策的實施，有效地從源頭上預防和減少了失業，受到企業職工的好評。三是失業保險積極促進就業取得積極成效。為探索失業保險促進就業功能，我國在東部7省（市）^[2]實行擴大失業保險基金支出范圍試點，支出項目包括職業培訓補貼、職業介紹補貼、職業技能鑒定補貼、社會保險補貼、崗位補貼、小額貸款擔保基金、小額貸款擔保貼息等，到目前已累計支出1200億元，為維護東部7省（市）和全國就業形勢的穩定發揮了積極作用。為振興實體經濟和為制造業發展提供人力資源支撐，2017年，實施失業保險支持職業技能提升補貼政策，激勵參保職工提升職業技能，提高就業競爭力。據統計，2016年，全國失業保險基金支出職業培訓補貼14.3億元，支出職業介紹補貼66.2億元，有效發揮了失業保險基金促進就業的功能。四是社會保險降低費率減輕了企業負擔。2015年2月和6月，國務院兩次常務會議決定，對失業險、工傷險、生育險費率進行下調；從2016年5月1日起，企業職工基本養老保險單位繳費比例超過20%的省（區、市），將單位繳費比例降至20%；單位繳費比例為20%且2015年底企業職工基本養老保險基金累計結余可支付月數高于9個月的省（區、市），可以階段性將單位繳費比例降低至19%；從2017年1月1日起，為進一步減輕企業負擔，增強企業活力，促進就業穩定，失業保險總費率為1.5%的省（區、市），可以將總費率降至1%。為落實中央“三去一降一補”的決策部署，從2015年起，失業保險連續三次降低費率，累計為企業減負超過1000億元。與此同時，養老保險等降低費率措施每年亦可減輕企業負擔上千億元。

在去產能職工安置過程中也出現了諸多社會保障方面的困難和問題，主要有：部分去產能企業由于經濟效益下降，資產負債率很高，資金短缺，造成社保費欠繳；有的企業由于欠繳社保費影響了職工的社保待遇；有的民營企業未參加社會保險，無法享受社保優惠政策，部分職工社保權益受到損害；失業保險援企穩崗政策由于門檻較高，部分企業難以享受；有的受影響職工異地就業社保關系難以轉移接續，等等。這些問題還有待進一步解決。

三 做好去產能中的社會保障工作任重而道遠

黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長方式的攻關期。供給側結構性改革是推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率的主線和強大動力。去產能是供給側結構性改革的首要任務，是實施產業結構調整的重大舉措。前一階段，去產能工作已經取得了重大階段性成果，去產能中受影響職工的就業安置和社會保障問題得到較好解決。但總的來看，鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、石化等主要行業的產能利用率仍然偏低。隨著我國產業結構持續轉型升級和勞動生產率的提高，產能過剩行業還將會釋放出大量勞動力，去產能職工就業安置和社會保障問題難以在短期內完成。鑒于此，從長遠的角度考慮，還應面對去產能的新形勢、新任務進一步完善保障受影響職工基本生活的社會保障政策和制度，兜住民生底線，進而維護社會的穩定，并促進去產能、調結構工作的順利進行。